¿Adiós a la estabilidad presupuestaria en la UE?

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, acaba de anunciar la activación de las cláusulas de escape que contemplan las reglas europeas de estabilidad presupuestaria y que permiten sortear este principio cuando se den circunstancias extraordinarias; como las actuales. El mensaje de la alta autoridad de la Unión no puede pasar desapercibido, aun en las circunstancias críticas por las que estamos atravesando, ya que la UE acude por primera vez a la suspensión temporal de un principio que hasta hoy era un dogma casi teológico en la arquitectura de la nueva gobernanza económica del Viejo Continente. Y hay que estar doblemente atentos a las noticias que vengan de Bruselas y de Frankfurt por lo que pueden advertirnos de la estrategia económica que la Unión y, por tanto, el conjunto de estados miembros que la componen, puede desplegar en cuanto pase esta crisis sanitaria. Podríamos estar asistiendo, por ende, a un cambio de paradigma no sólo en el gobierno económico del club europeo, sino en la propia construcción del proceso de integración.

Ahora bien, todo posible cambio de paradigma no es nunca producto de decisiones puntuales o individuales, sino de un precipitado de circunstancias y voluntades que puede derribar los muros jurídicos que construyó el anterior escenario de hegemonía. Hay que ser claro: si se quiere, se puede, y la UE puede reformarse para acabar con los últimos años de políticas de contención del gasto y de la inversión pública; pero para poderlo hacer necesitarán todos los actores (estados e instituciones europeas) enfrentarse al entramado de normas que ellos mismos crearon y que, no se nos olvide, reforzaron al calor de la crisis financiera y económica internacional. Tres son, principalmente, esos muros jurídicos que podrían ser sorteados y que ahora, parece ser, pueden quedar temporalmente en suspenso.

El primero de ellos lo constituye el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), un conjunto de normas de entre las que destacan el Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE) y el ‘recientemente’ incorporado Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos (PDM). El compendio alambicado de instrumentos que contiene el PEC, a veces superpuestos unos con otros y de suma complejidad operativa, puede resumirse en una exigencia para los estados de que no superen el umbral del 60% de deuda pública y del 3% de déficit (ahora 0,5%, como explicaremos), magnitudes ambas referenciadas al PIB. Para suspender temporalmente el PEC, la cláusula de salvaguarda o escape determina que así debe ser propuesto por la Comisión Europea y decidido por mayoría cualificada por el Consejo (reunión de los ministros de los estados miembros).

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El segundo muro lo constituye el Mecanismo Europeo de Estabilidad (Mede), creado durante la crisis y que opera como instrumento de asistencia financiera (rescate, lo llamaron paradójicamente) para los estados con graves problemas financieros y presupuestarios. Es el que ha asumido, pues, la gestión de los programas de ayuda a Grecia y al resto de países rescatados, incluido el sistema bancario español. Sin embargo, el Mede no ha sido creado dentro de la arquitectura comunitaria de la Unión, sino fuera de ella mediante un tratado internacional intergubernamental que le confiere al mismo tiempo (doble paradoja) determinadas funciones a las instituciones europeas; sobre todo a la Comisión, que es, por ejemplo, la que negocia la condicionalidad impuesta a los estados que solicitan la asistencia financiera. Y he aquí donde aparece el dogma de la estabilidad presupuestaria hoy en entredicho: el Mede está obligado, y por tanto también la Comisión, a negociar y a aprobar un conjunto de estrictas condiciones impuestas al Estado afectado a cambio de la ayuda y que deben estar presididas, en todo momento, por los objetivos de estabilidad presupuestaria y “consolidación fiscal”.

Por último, el tercer muro jurídico es el constituido por el singular Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG), de nuevo un tratado internacional aprobado al margen de la Unión Europea pero con atribuciones encomendadas a la misma, que ha aumentado la exigencia de estabilidad presupuestaria mediante, sobre todo, dos medidas: la modificación del margen de déficit permitido del 3% al 0,5% estructural (de ahí la advertencia anterior), y la exigencia de que los estados constitucionalicen de manera flexible una regla de estabilidad similar. Pues bien, este Tratado, como en el caso del PEC, sí contiene una cláusula de escape, en la que se permite suspender temporalmente sus mandatos si median “circunstancias excepcionales”, entendidas como “aquel acontecimiento inusual que esté fuera del control de los estados afectados y tenga una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas…”.

Nadie duda de que, ante la emergencia sanitaria actual, devenida ya en emergencia económica, se dan los presupuestos que tanto el PEC como este último tratado, el TECG, recogen para suspender sus propias previsiones. Ahora bien, como hemos apuntado, debe ser el Consejo, es decir, todos los estados miembros a través de sus gobiernos, el que apruebe definitivamente la activación de estas cláusulas de escape, que podrían políticamente ampliarse a la aplicación de los programas aprobados ya por el Mede.

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Si bajamos al nivel español, hemos de recordar que en 2011 se reformó nuestra Constitución en su artículo 135 para incorporar una regla similar, siguiendo el espíritu del TECG que se aprobaría inmediatamente después. Esta reforma constitucional incorporó también una cláusula de salvaguardia en la que se establece (artículo 135.4) que los “límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”. Sin duda, estamos hoy ante los supuestos de excepcionalidad recogidos, lo que permitiría al Congreso aprobar cuanto antes la suspensión de la regla de estabilidad presupuestaria, por mayoría absoluta.

¿Estamos ante el fin del dogma de la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea? De momento es pronto para saberlo, pero sí debemos tener en cuenta estos obstáculos jurídicos que, a pesar de su existencia, incorporan mecanismos para que las reglas europeas de contención de gasto puedan sortearse. No obstante, la activación de estos instrumentos supone una suspensión temporal y no su derogación, por lo que tras la superación de la situación de excepcionalidad, en teoría, y de acuerdo con lo ahora establecido, todos los países europeos deberían volver a la senda impuesta por el dogma institucionalizado.

Y es aquí donde tendrá que entrar con fuerza el discurso económico, social y político contrario a la aplicación en la Unión de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera sin que exista, aún, un marco fiscal común para todo el continente. La libertad de capitales, unida a una ausencia casi total de unos impuestos comunes, hace que los estados no puedan elevar su presión impositiva y que la única salida que les quede, ante situaciones que requieren medidas contracíclicas de tipo keynesiano, sea la del endeudamiento y el aumento del déficit público. De ahí que la estabilidad presupuestaria, tal y como ha sido diseñada e implementada actualmente en la Unión Europea, suponga no sólo una camisa de fuerza contra las políticas fiscales más intervencionistas o progresistas, sino también contra la posibilidad misma de que el Estado social se rearme para hacer frente al gran reto colectivo que hoy se nos presenta.

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