Amnistías fiscales, ciudadanos hastiados

La comparecencia esta semana del presidente del Gobierno ante el Congreso de los Diputados ha introducido en el debate político dos cuestiones de naturaleza fiscal que, si bien aparentemente parecen estar unidas debemos, sin embargo, distinguir. Me refiero al tema de la prohibición de nuevas amnistías fiscales y al de la posibilidad de conocer la identidad de los amnistiados.

Pedro Sánchez aseguró, en efecto, que quiere aprobar una nueva ley para “evitar que se produzcan nuevas amnistías”. La nueva norma nace –se ha dicho– para evitar amnistías fiscales como la última de marzo de 2012. Digo la última porque a ésta le preceden dos más desde la Constitución Española de 1978, las de 1984 y 1991, conforme a las cuales se podían aflorar las rentas ocultas mediante la adquisición de pagarés del Tesoro o de deuda pública especial. La de 2012 ha permitido declarar el conjunto de bienes y derechos que nunca habían sido declarados e ingresar el 10% del valor de tales bienes o derechos no prescritos. La amnistía fiscal no implicaba ni conllevaba ninguna sanción ni imputación por delito u otro tipo de consecuencias penales y existía, además, un plus de confidencialidad: la Inspección no tenía acceso a esos datos.

Existe un amplio consenso sobre los enormes costes del fraude fiscal (injusticia y debilitamiento de las bases éticas del sistema, menor gasto público del socialmente deseado, mayor presión fiscal nominal sobre el resto, distorsión en las decisiones personales y empresariales, debilitamiento del papel del sector público, agravamiento de las desigualdades…). De manera que si el Estado perdona, condona o exime a los autores de tales males (autores de delitos, en muchos casos), provoca en la ciudadanía un profundo rechazo, máxime cuando ésta ha cumplido con sus obligaciones fiscales. Desde esta perspectiva, una ética colectiva y de lo público impone tomar medidas para que no vuelva a repetirse lo sucedido. Y ahí surge el anuncio de ésta es la última vez.

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Pero un anuncio como éste, pese a su solemnidad, no tiene más valor que el de la pura retórica popular, porque más allá del deseo –seguro que compartido por todos– de que nunca más se produzcan nuevas amnistías, lo cierto es que la ley que se apruebe carecerá de fuerza vinculante alguna para impedir tal cosa. Los tributos sólo se pueden aprobar por ley y, coherentemente, sólo por ley se puede eximir del pago de un tributo. Es el Parlamento (mediante ley) el que decide qué tributos se exigen, a quién y en qué cuantía. Es una garantía para el ciudadano que las obligaciones tributarias se las imponen los representantes que ellos mismos han elegido (no taxation without representation). Y ese mismo Parlamento, en coherencia con lo dicho, es el único que puede decidir que tales tributos no se paguen o que tales contribuyentes no los paguen. Precisamente, la amnistía fiscal de 2012 fue declarada inconstitucional porque esa medida que sólo le corresponde al Parlamento mediante ley la acordó el Gobierno mediante decreto-ley.

En cualquier caso, una ley que prohíba que “se produzcan nuevas amnistías” jurídicamente no añade ninguna obligación ni sirve tampoco para imponer una prohibición, porque el mismo Parlamento (u otro futuro) que aprueba la ley prohibiendo nuevas amnistías puede aprobar una nueva ley de condonación fiscal sin encontrarse vinculado a la ley anterior. La efectividad en la prohibición sólo podría venir de una reforma constitucional que vedara expresamente al legislador la posibilidad de condonar deudas tributarias, lo que por cierto, existe en alguna otra carta magna.

La segunda cuestión se refiere a la posibilidad de conocer la identidad de los amnistiados en 2012. El debate político gira en torno al incumplimiento de Pedro Sánchez por dar a conocer el nombre de los indultados: “Publique esa lista, porque si no lo haremos nosotros en cuanto lleguemos al Gobierno», aseguró hace un par de años en el Congreso de los Diputados. Pero si el debate político se suele trazar a brochazos, el debate jurídico, en cambio, se ha de pintar, como también ocurre en el caso anterior, con mayor técnica y precisión.

Debemos empezar diciendo que todos los datos de contenido tributario que obtenga la Administración sólo se pueden utilizar para finalidades tributarias. El carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria en poder de la Administración supone un derecho para el contribuyente, toda vez que “sólo podrán ser utilizados para la aplicación de los tributos” [art. 34.1.i) de la Ley General Tributaria, LGT] y es un deber para la Administración, dado que no “puede cederlos o comunicarlos a terceros” (art. 95 LGT). Ahora bien, excepcionalmente, sí podrán ser cedidos o comunicados cuando “la cesión tenga por objeto” alguna de las 13 finalidades concretas y expresamente previstas en la ley; por ejemplo, la persecución de delitos públicos (no cualquier delito), la lucha contra el delito fiscal y contra el fraude de subvenciones en España o en la Unión Europea, en las comisiones parlamentarias de investigación, Tribunal de Cuentas, etcétera.

Fuera de estos supuestos tasados, está legalmente proscrito ceder datos con trascendencia tributaria a otros órganos administrativos, judiciales o de cualquier otra naturaleza, por muy loable que sea el objetivo buscado por el cesionario. Pensemos, por ejemplo, en un requerimiento judicial a la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) para que un Juzgado de Familia pueda aprobar un convenio regulador de separación o divorcio. Al no estar prevista la excepción en la ley, no cabe atender ese requerimiento. Lo cual es perfectamente lógico, con fundamento en un principio de afectación: los datos se dan sólo para la finalidad que se dan, de manera que sólo excepcionales y cualificadas razones de interés público justifican una excepción a la reserva de datos. Es un supuesto parecido al secreto de los datos que se hayan suministrado para una finalidad exclusivamente estadística, o el secreto del protocolo notarial.

Y en este contexto debemos enmarcar la conocida como ‘lista de morosos’, ya que no es más que una excepción a ese carácter reservado de los datos tributarios. Es más, hubo que reformar la LGT para incluir un nuevo precepto –el art. 95.bis– permitiendo la publicidad en tales casos.

Por tanto, existe una evidente imposibilidad técnica –es decir, jurídica– contenida en el citado artículo 95 de la LGT para publicar la lista de los amnistiados en 2012. Y un último dato para despejar cualquier duda: no sólo porque ya lo prohíbe la propia ley y ésta no prevé una excepción para este caso (art. 95 LGT), sino porque tampoco lo previó la norma que aprobó la amnistía fiscal en 2012, y, desde luego, no puede ahora aprobarse una norma que se aplicara retroactivamente a hechos acaecidos hace seis años y ya prescritos. Por si ello no fuera suficiente, el Tribunal Constitucional, pese a declarar inconstitucional la amnistía fiscal, sí que dejó meridianamente claro que “por exigencia del principio constitucional de seguridad jurídica del artículo 9.3 de la Constitución Española”, las declaraciones presentadas bajo la amnistía fiscal “deben declararse no susceptibles de ser revisadas”.

La frustración que provoca en una sociedad una amnistía fiscal probablemente se trata de aplacar con el escarnio que excita la publicidad de los amnistiados. Pero puede inducirse una doble frustración en la ciudadanía si, finalmente, no se señala públicamente a quién lapidar.

No creo, sinceramente, que los problemas se resuelvan con vacuas prohibiciones de amnistías, o con listados de futuros o pasados incumplidores. Estas soluciones, popularmente aplaudidas, no son eficaces en el corto y medio plazo. Es en la educación del cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, en la conformación de una conciencia fiscal colectiva educada en el cumplimiento en donde hay que poner el acento. No se trata sólo de educar cívicamente en esos valores, sino practicar proactivamente esa conciencia mediante un sistema tributario justo y con una Administración Tributaria más asistencial y menos contrapuesta o encontrada al ciudadano. La existencia de amnistías fiscales está directamente relacionada con el grado de desarrollo democrático y de conciencia ética y de lo público de un pueblo. Cuando nos vayamos acercando a ese objetivo, no tendremos que ocupar nuestro tiempo en estudiar cómo establecer límites normativos a las amnistías fiscales o cómo publicitar a los grandes defraudadores de este país.

 

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