Argentina: tres razones para un fracaso

Cuando, en 2015, Mauricio Macri llegó al poder en Argentina, heredó una economía en recesión y cerrada al mundo. Su ambicioso programa económico suponía un importante giro, apoyado por la comunidad internacional y los mercados financieros. Hoy, casi cuatro años después, la economía argentina va camino de su tercer año de recesión, mientras que el déficit primario y la inflación acabarán el año muy por debajo de sus objetivos. Además, tras un resultado inesperadamente bajo en las recientes elecciones primarias (Paso), la mayoría de analistas políticos sostiene que la derrota de Macri en las elecciones nacionales de octubre, ante Alberto Fernández y la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner, está casi asegurada. Por si fuese poco, el resultado electoral produjo un inusitado desplome de los mercados: el día después, el Merval (el principal índice de la bolsa argentina) experimentó una caída del 48% (en dólares). Es la segunda mayor caída diaria de cualquiera de las 94 bolsas monitoreadas por Bloomberg desde el año 1950.

Bajo cualquier medida tradicional, y a pesar del acierto de muchas de sus reformas, las políticas de Macri no han tenido el éxito económico esperado, y su promotor está a punto de pagarlo en las urnas. Este artículo profundiza en las tres razones principales en las que los economistas hacen hincapié para explicar este fracaso: la política de gradualismo adoptada por Macri, que evitó reducir la inflación y el déficit de forma agresiva; la gravedad de la situación en la que se encontraba la economía argentina cuando entró en la Casa Rosada; y un entorno externo complicado.

La primera razón que explica este fracaso es la más citada. El gradualismo, a pesar del alto nivel de inflación y de déficit primario sistémico, fue una pieza clave de la campaña electoral de Macri y de sus políticas posteriores y buscaba el ajuste macroeconómico paulatino, es decir, una reducción progresiva de ambas variables. Claudio Loser y Kenneth Rogoff (dos ex pesos pesados económicos del Fondo Monetario Internacional, FMI) criticaron el gradualismo con severidad, si bien muchos otros economistas también expresaron sus dudas sobre los riesgos planteados por este enfoque moderado.

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Poco después de asumir la Presidencia, Macri llegó a un acuerdo con los acreedores. Este acuerdo, junto con la eliminación de las restricciones a la conversión del capital (cepo cambiario), permitió a Argentina retornar a los mercados internacionales como fuente de financiación, llevando al Gobierno federal a emitir importantes cantidades de deuda externa para sostener el déficit primario, en vez de reducirlo en mayor medida. Durante 2016 y 2017, amplios flujos de capital externo entraron en el país, gracias a un optimismo general de los mercados, que incluso permitió la emisión de un bono a 100 años (suscrito en exceso).

Sin embargo, ya a principios de 2018 un 70% del ‘stock’ de la deuda argentina estaba denominada en dólares, creando una importante dependencia de la financiación externa. A su vez, el déficit por cuenta corriente había aumentado sustancialmente.

El Gobierno de Macri también introdujo un plan de reformas para el banco central (BCRA), que incluía la transición hacia un régimen de metas de inflación y la prevista reducción de la financiación monetaria. A pesar de contar con objetivos ambiciosos, como reducir el déficit primario a cero y la inflación a un solo dígito en 2019, las políticas que acompañaron a estos objetivos no eran lo suficientemente estrictas. Ya en 2017, y a pesar de los buenos resultados, el informe anual del FMI resaltaba las tensiones que empezaban a emerger por culpa de la persistencia de la inflación y del déficit primario. Al fin y al cabo, la eficacia de las políticas para combatir la inflación del BCRA se veía dañada por una falta de credibilidad, dado que continuaban proporcionando al Gobierno financiación, directa e indirectamente, en un tamaño equivalente al 1,5% del PIB.

Por otra parte, es cierto que después del acuerdo con el FMI de junio del 2018 y, especialmente, tras su revisión en septiembre de ese año, el Gobierno adoptó políticas más restrictivas para combatir tanto el déficit como la inflación, abandonando parcialmente el gradualismo. Sin embargo, las sucesivas devaluaciones del peso (en abril-mayo y en agosto-septiembre de 2018) dificultaron enormemente esta lucha contra la inflación: por ejemplo, y de acuerdo con los análisis del FMI, sólo la devaluación de agosto de 2018 supuso una inflación mensual del 6,5% en septiembre y del 5,4% en octubre de ese año.

Mientras tanto, la existencia de un gran stock de deuda externa en dólares aumentaba las dificultades del Gobierno de cumplir sus obligaciones para con sus acreedores, dada la creciente debilidad del peso frente al dólar. Durante los dos primeros años del Gobierno de Macri, un dólar valía algo menos de 20 pesos; a finales de 2018, valía casi 40.

La segunda razón que explica la falta de éxito económico argentino es, simplemente, la debilidad del estado de la economía cuando Macri llegó al poder, dado el nivel de desgaste que habían supuesto las políticas de Fernández de Kirchner. Muchos economistas hacen hincapié en esta debilidad, justificando las decisiones del presidente, quien, al fin y al cabo, se encontró ante una situación muy complicada. Una política más austera habría tenido un coste humano sustancial en este entorno.

Para empezar, la situación de la economía argentina a finales de 2015 era muy pobre. Un amplio déficit primario financiado por el BCRA sostenía un entorno microeconómico con extensas distorsiones y, por tanto, ineficiente y muy poco competitivo. El cepo cambiario prevenía la entrada de capital externo y mantenía el tipo de cambio oficial en 10 pesos por dólar, a pesar de los altos niveles de inflación. El FMI considera que Argentina se encontraba al borde de una crisis en la balanza de pagos.

Para colmo, durante los últimos años del ‘kirchnerismo’, el Gobierno publicaba estadísticas adulteradas para tapar el nivel de debilidad de la economía (Héctor Torres, entonces director ejecutivo del FMI en Argentina, estima que los datos publicados por órganos públicos durante los últimos nueve años del kirchnerismo no reflejan sus valores reales). Como bien describe Shannon O’Neil, la economía argentina estaba afectada por un sistema de redes clientelares financiadas por un alto nivel de déficit difícil de desmontar en sólo cuatro años. Su reducción, por tanto, requería de amplia voluntad política, no sólo a nivel presidencial, sino también legislativo y regional.

Al mismo tiempo, la economía argentina se encontraba en recesión. Muchas de las reformas de Macri requerían una reducción del gasto público y, por tanto, de servicios sociales. Y el coste para la población argentina fue enorme: según la Universidad Católica de Argentina, el 35% los ciudadanos del país vive en situación de pobreza, frente al 27% de 2017.

A esto se suma el odio popular al FMI en Argentina, al que se culpa del corralito de 2001. El coste político de involucrarlo en mayo de 2018 fue sustancial, al igual que el rechazo popular hacia las políticas de austeridad por las que abogaron, a pesar de que el Fondo se cuidó de mencionar frecuentemente en sus informes sus iniciativas para proteger a los sectores más vulnerables de la población.

Finalmente, la tercera razón que justifica el fracaso económico es que Argentina se enfrentó a un entorno externo lleno de dificultades; principalmente, la revalorización del dólar y los distintos episodios de salidas de capitales de los mercados emergentes que tuvieron lugar a lo largo de 2018. A esto podemos sumar que ese año fue de sequía, reduciendo sustancialmente las exportaciones argentinas.

Aunque en 2018 la economía mundial crecía a un ritmo animado, el dólar aumento sustancialmente su valor a lo largo de 2018, apoyado por sucesivas subidas de los tipos de interés por parte de la Reserva Federal. Esto redujo el atractivo relativo de los mercados emergentes para los inversores internacionales, al mismo tiempo que el apetito de riesgo general bajaba. Dado este entorno, en abril de ese año hubo una fuerte salida de capitales de mercados emergentes.

En Argentina, dada la gran necesidad de financiación externa para sostener el déficit, la presión sobre la balanza de pagos fue insostenible y el peso argentino colapsó a finales de ese mes y a lo largo de mayo. Las causas de la devaluación de agosto del mismo año fueron parecidas: una nueva ola de salidas de capitales de mercados emergentes tuvo un efecto particularmente significativo en una economía ya fuertemente debilitada.

Por último, y para colmo, la sequía tuvo como consecuencia una fuerte reducción de la entrada de dólares al perjudicar las exportaciones de productos agrícolas y ganaderos, que suponen más de la mitad de las ventas al exterior del país, agravando de esta forma la situación.

Vista la situación ex post, es indudable que la falta de ambición de las políticas de Macri ha contribuido a su fracaso. Sin embargo, el presidente se encontraba ante una economía muy debilitada en la que no era posible prevenir algunas de las dificultades internacionales por venir. Estos otros dos factores también han contribuido al desenlace actual. Sea como fuere, parece ser que el experimento va a terminar. A los argentinos solo les cabe esperar que Alberto Fernández adopte una actitud más razonable que su vicepresidenta, pero, por ahora, su falta de concreción sobre su programa y sus prioridades económicas mantiene muy nerviosos a los mercados.

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