Autonomías y Unión Europea

Si bien la celebración de elecciones autonómicas y europeas en el mismo día obedece a cuestiones prácticas no deja de ser una buena oportunidad para abordar conjuntamente estas dos cuestiones, más próximas de lo que parece.

El procés y la reacción contraria que acabamos de ver expresada en el discurso de buena parte del arco parlamentario salido de las elecciones del 28A oscurece un problema territorial mucho más profundo y con ramificaciones europeas. 

De hecho, la propia adhesión a lo que hoy es la UE permitió una recentralización de competencias, como la agricultura o el medio ambiente, que los Estatutos formalmente asignaban a las autonomías.  

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El estado autonómico es una actualización del Stato-Regionale italiano (a su vez una versión descentralizada del jacobinismo francés) y no, como se dice, del federalismo alemán. Esto no se captura suficientemente en el muy citado Regional Authority Index de 81 países. Las competencias de Escocia o una provincia canadiense, posiblemente menor en número, son mucho más sustantivas ya que son exclusivas y no compartidas con el gobierno central. Por el contrario, en España son innumerables los conflictos de competencias dada la discreción con la que sucesivos gobiernos usan el mecanismo de ley de bases. Combinado con la naturaleza sui generis del Derecho de la UE (primacía, efecto directo), el monopolio que la Constitución otorga al gobierno central en la conducción de las relaciones exteriores (a diferencia, por ejemplo de Bélgica) y la naturaleza competitiva tanto de sistema de partidos así como de las relaciones entre territorios o respecto al Estado, predeciblemente muchas autonomías miraron cara la UE para solucionar conflictos institucionales internos (Pazos-Vidal, 2019).

Estamos ya lejos de laEuropa de las Regiones” (Tatham) cuyo auge va desde el Acta Única Europea de 1986 pasando por el Tratado de Maastricht y llegando a la Convención para el futuro de Europa de 2002-2003. Se alumbraron sucesivamente el reconocimiento parcial a las autoridades subestatales, su derecho a representar a su Estado Miembro en las reuniones del Consejo, la moderna Política Regional de la UE, el principio de Cohesión Territorial y sobre todo el principio de subsidiariedad : ante el creciente número de competencias compartidas con la UE el Tratado de Maastricht, bajo el impulso sobre todo de Länder alemanes y regiones belgas,  establece que en áreas donde existen competencias compartidas éstas se deben organizar de modo que las decisiones se tomen en el nivel más próximo al ciudadano que sea posible. También se creó el Comité de las Regiones como expresión política y de participación (consultiva) de los territorios en el proceso decisorio de la UE (Huici Sancho, Piattoni).

En esos años los Fraga, Pujol contra Maragall, etc. pujaban por una Europa de gobernanza multinivel con la UE como unión postnacional.  Durante la Convención Europea pudimos ser testigos de la geometría variable y las alianzas insólitas de Galicia, Cataluña, la Euskadi del Plan Ibarretxe o Extremadura (de la mano de Ibarra y del actual Secretario de Estado de Política Territorial y futuro eurodiputado Ignacio Sánchez Amor) en concertación con las Regiones con Competencias Legislativas (REGLEG) del resto de la UE respecto a lo que acabó siendo el Tratado de Lisboa.

Sin embargo abandonando la entelequia de refundar la UE los territorios de otros Estados Miembros solucionaron los problemas que les causaba la integración europea en interno: de “dejadnos entrar” al “dejadnos sólos”. España es la excepción.

La pertenencia a Europa y su relación con las CC.AA. ha dado lugar a no pocas tensiones: más allá de las veleidades paradiplomáticas de las autonomías, el Estado ha reaccionado ante el hecho obvio de que las normas de la UE tienen a menudo un efecto directo en las Comunidades, no como un incentivo para involucrarlas en la política europea del Estado, sino como un problema. La Ley 2/2014 de Acción y Servicio Exterior (LAESE) es en ese sentido muestra de esa incapacidad de buscar consensos: en vez de usarse como un incentivo para que CC.AA. tuviesen un papel multiplicador de la acción del Estado no pasó de un intento de repatrimonialización. Varias CC.AA., llevadas por su color político de entonces, cerraron sus oficinas en Bruselas (con las correspondientes indemnizaciones) a cambio pagar por un asiento en un improvisado “coworking” en el desván de la Representación Permanente de España. Además sin los diversos privilegios que las Representaciones de Reino Unido, Países Bajos, Finlandia, Bélgica, Austria, Alemania, Dinamarca, Italia o Suecia proveen a sus autoridades subnacionales sin siquiera compartir las mismas instalaciones. Lo mismo puede decirse de la deficiente colaboración entre el parlamento español y los autonómicos en el control de la subsidiariedad introducida por Lisboa.

El Real Instituto Elcano está en estos momentos desarrollando el proyecto “Hacia un ecosistema de influencia española en Bruselas”. Aunque inicialmente se centra en la parte más institucional sería útil cubrir también lo que se podría llamar el ‘ecosistema de influencia español ampliado’, cubriendo los contactos y redes de influencia de las CC.AA. en la UE (el ecosistema CORE). Se podrían llevar sorpresas: algunas de las autonomías más eficaces no son necesariamente las que se tienen en mente sino otras más modestas como Murcia.

El contexto es propicio. Sin volver a los fastos de la euforia regionalista de antaño las instituciones de la UE se están dando cuenta que sin el concurso del nivel subestatal muchas decisiones se quedan en papel mojado, sea legislación medioambiental o el Semestre Europeo. Precisamente una “Task Force” de Comisión, Parlamentos estatales y Comité de las Regiones acaba de acuñar el principio de “subsidiariedad activa” precisamente para dar más juego a los territorios en la mejora de la legislación comunitaria (“better regulation”).

En el plano interno estamos a años luz de lo que existe en Austria o en Alemania donde las propias constituciones (artículo 22 de la Ley Fundamental alemana) reconocen el derecho de las regiones a ser consultadas en cualquier materia, nacional o comunitaria, que afecte a su competencias y autonomía fiscal. Incluso en países homogéneos y centralizados como los escandinavos u Países Bajos las autoridades locales tienen un poder de audiencia, cuando no de coproducción de políticas tanto en negociaciones cara la UE como en su posterior implementación muchísimo mayor que las teóricamente más poderosas comunidades autónomas españolas. Paradójicamente en España, a pesar de su europeísmo instintivo, se ignora un principio fundamental de la UE como es el de Subsidiariedad.  Ni la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE) ni las Conferencias Sectoriales, con la preeminencia de otorgan al ministro que las preside y sus dinámicas partidistas, no son los foros de búsqueda de consenso que precisa nuestro sistema político.  La crisis ha introducido elementos recentralizantes y un desentendimiento de las autonomías por la UE.

Buena parte del actual bloqueo institucional se debe a la lógica de bipartidismo imperfecto y turnismo de mayorías que aún pervive entre los partidos. Los países antes citados, que Lijphart llamaría democracias consociativas, tienden al consenso por su elevado número de partidos de tamaño semejante, que hacen constante la necesidad de pactos.  Sin embargo, la poco previsible vuelta a un escenario de mayorías absolutas monocolores sí que permitiría avanzar en esa lógica consociativa. No podemos esperar que de la noche a la mañana se produzca una reforma constitucional federalizante, ni tan siquiera la tan traída y llevada reforma del Senado: los consensos se hacen con la práctica y existen modelos en nuestro entorno que nos pueden servir de inspiración, pues no exigen reformas constitucionales. 

En Austria, pesar de ser un estado federal, sus Länder tienen reducidas competencias en comparación con el gobierno central, que está presente en todo el territorio, cosa que no ocurre en Alemania. Sin embargo, y a pesar de ser un sistema de dos grandes partidos, nada ocurre que no se haga con el acuerdo de los presidentes regionales (Landeshauptmänner). Esto es así ya que, a diferencia de España, éstos  han creado mecanismos de concertación regional (el Verbindungsstelle der Länder y la Conferencia de Presidentes o Landeshauptleutekonferenz) que negocian la posición común regional previa a reunirse con el gobierno federal, lo que equilibra notablemente la balanza (Bußjäger). En España, la poca concertación interautonómica y la preferencia por la bilateralidad con el Estado arroja a las autonomías a la lógica de la disciplina partidaria y da mayor margen de maniobra al gobierno central.

Si el caso austríaco resulta todavía demasiado exótico, cabe volver a recurrir a la experiencia italiana: la Conferenza Stato Regioni está presidida por el Primer Ministro o Ministro del ramo y compuesta por los mandatarios regionales. Lo notable es que, en vez de ser noticia cada vez que se reúne como en España, lo hace varias veces al mes y tiene un papel decisivo en la formación de consensos en los grandes temas de Estado o respecto a la UE. Previamente, las regiones han acordado su postura conjunta en la Conferenza delle Regioni, lo que favorece una discusión más equilibrada entre regiones y Estado.

Que este nivel de consensos territoriales exista en un estado con una política tan compleja como la italiana debería de hacernos pensar que no es tan difícil. El caso italiano demuestra que la práctica del consenso viene de la rutinización del hecho de reunirse frecuentemente. La interacción genera complicidades y acuerdos. Y lo mejor de todo es que no se precisan cambios institucionales algunos, sólo la voluntad de todos de echar a andar.

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