Banco de España y crisis económica: el supervisor supervisado

A comienzos de este mes, la Comisión de Investigación sobre la crisis financiera establecida por el Congreso de los Diputados sometió a votación sus conclusiones, en las que reclamaba un refuerzo de la capacidad de supervisión del Banco de España y un fortalecimiento del control al que éste se ve sometido por las Cortes Generales. Sin embargo, el relato que las conclusiones hicieron de la supervisión bancaria anterior a la Gran Recesión fue excesivamente benévolo, dejando de lado cuestiones espinosas y relevantes como el control político efectivo sobre las cajas de ahorros durante los años de la llamada burbuja, o las posibles responsabilidades políticas derivadas de la reestructuración de los activos de algunas cajas. A pesar de ello, es interesante centrarse en esa llamada que hacen los legisladores, reclamando una supervisión reforzada del sector bancario a cargo del Banco de España, y que la labor de éste se halle sujeta a un control más efectivo y menos político.

Con respecto a esto último, si se acude a los países de nuestro entorno se puede ver que el control parlamentario de las labores de supervisión que lleva el Congreso  no difiere en exceso de aquél que efectúan otras cámaras a los principales bancos centrales del eurosistema.

Como se puede observar en la tabla, el control parlamentario que ejercen las Cortes Generales sobre las labores del Banco de España es muy similar al de las principales economías de la eurozona, mientras que el Parlamento Europeo dispone de más herramientas para fiscalizar la actividad del Banco Central Europeo (BCE). Así, estas cifras comparativas muestran cuáles son los principales elementos de lo que se ha llamado el modelo continental de control parlamentario, en el que se encuadra el sistema español. Éste se basa en que los bancos centrales respondan ante un mandato, que se halla en el estatuto o la ley que les garantiza su autonomía e independencia (por ejemplo, el BCE tiene como mandato garantizar la estabilidad de los precios). Por el contrario, en el modelo liberal o anglosajón el control se basa en el escrutinio que lleva a cabo el Poder Legislativo y en la participación que tiene en el nombramiento de los órganos de gobierno de los bancos centrales. Por ello, bajo el modelo continental las cámaras bajas disponen de menos instrumentos de control.

En este sentido, el Parlamento Europeo constituye un híbrido y, también, una suerte de anticipo del punto hacia el que están convergiendo ambos modelos, un modelo continental con elementos anglosajones (como la audición a candidatos) al que el socialista valón Paul Magnette ha dado el nombre de accountable independence.

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Volviendo a las conclusiones de la Comisión de Investigación, ¿cuáles serían las posibles mejoras que se debieran introducir sin que ello derivase en una politización excesiva del banco? Cabría dividir las posibles medidas en dos áreas separadas: el control y la exigencia de responsabilidad. De acuerdo con la Constitución, las relaciones entre Cortes y Gobierno se estructuran principalmente en dos ejes: las Cortes controlan la acción del Gobierno (artículo 66) y pueden exigir su responsabilidad (art. 113). A mi juicio, esta labor bífida que llevan a cabo las Cortes con respecto al principal órgano de la Administración es plenamente extrapolable a la fiscalización que las Cortes hacen de otras instituciones del Estado, como el Banco de España.

Por tanto, desde el punto de vista del control (esto es, la capacidad de escrutinio del normal funcionamiento de un órgano) la principal reforma sería reforzar el control que ejercen las Cortes Generales en el nombramiento del gobernador y vicegobernador del Banco de España. De acuerdo con los artículos 24 y 25 de la Ley 13/1994 de Autonomía del Banco de España, es el ministro de Economía quien comparecerá ante la Comisión de Economía del Congreso para dar cuenta del nombramiento del gobernador. No se contempla, por tanto, que sean los legisladores quienes evalúen la idoneidad del candidato, tal y como se hace en el modelo anglosajón (asumido también por el Parlamento Europeo).

De igual forma, en lo que respecta al nombramiento del vicegobernador, éste lo ha llevado a cabo el Gobierno de turno siguiendo la norma no escrita de escoger un candidato que reflejase las preferencias de la principal fuerza de la oposición. Esta convención ha mantenido un cierto equilibrio durante los últimos 20 años, pero la emergencia de nuevas fuerzas de ámbito nacional y las perspectivas de consolidación del sistema multi-partidista bajo el que opera la Cámara Baja en la actual legislatura hacen necesario renovar el sistema.

En ese sentido, en diciembre de 2016 una proposición de ley del Grupo Parlamentario de Ciudadanos (y acogida de manera favorable por las otras tres fuerzas políticas de ámbito nacional) contemplaba la audición de los candidatos a gobernador, vicegobernador y consejeros en el Congreso, así como la creación de una Comisión Independiente de Nombramientos del Estado, que habría de pronunciarse sobre la idoneidad de los candidatos. Dichas medidas nos alinearían con el modelo que se sigue actualmente en las instituciones europeas, instituyendo audiciones a los candidatos con carácter previo a su nombramiento.

Sin embargo, la propuesta no contemplaba una posibilidad que, a mi juicio, era fundamental: que la Comisión ante la que comparezca el candidato se manifestase sobre su idoneidad a través de una votación, que tuviese (o no) efectos vinculantes. Ya en 2018, se plantearon enmiendas a la proposición, con el fin de que la Comisión de Economía del Congreso se pronunciase sobre la aptitud del candidato a gobernador, subgobernador o consejero con una votación, siendo necesaria una mayoría de dos tercios de la Comisión para que el nombramiento saliese adelante. Además de esto, el Gobierno pasaría a proponer una terna a la Comisión Independiente, que sería quien pasaría a escoger al candidato. Si acudimos al derecho comparado (ver tabla), podemos observar cómo la adopción de dicha ley convertiría al Congreso en la Cámara con mayores atribuciones en este ámbito, suponiendo un abandono del modelo continental por uno de corte anglosajón (yendo más allá de la inclusión del control previo que efectúa el Parlamento Europeo, dado que sus votaciones tienen un carácter meramente consultivo).

Los instrumentos arriba descritos, y su posible reforma, podrían calificarse de mecanismos de control ex ante, ya que buscan garantizar la capacidad, competencia e independencia de las personas que han de dirigir las actividades del Banco de España y, en particular, las tareas de supervisión que no han sido absorbidas por el Mecanismo Único de Supervisión.

Pero existen, asimismo, otros elementos de control que tienen como objetivo fiscalizar el normal funcionamiento de las instituciones. Sería el llamado control ex post. Así, el principal ejemplo existente en nuestro país en la actualidad es la ya tradicional comparecencia del gobernador ante la Comisión de Economía para exponer el contenido del Informe Anual del Banco de España, para la que no existe un mandato expreso. En este sentido, y siguiendo el modelo europeo, hay dos maneras principales de reforzar este tipo de control: en primer lugar, establecer un mandato legal de comparecer ante la Comisión para dar razón del informe anual y de la actividad del Banco; y en segundo lugar, extender la obligación de comparecer de la directora general de Supervisión del Banco de España (en este sentido, es de destacar que el responsable del Mecanismo Único de Supervisión comparece periódicamente ante el Parlamento Europeo para exponer el informe anual de supervisión que elabora el BCE), con el objetivo de que el legislador pueda conocer la labor llevada a cabo por dicho Departamento. Con todo, y habida cuenta de que las labores de supervisión han sido atribuidas en su mayor parte al BCE (que supervisa, además, a los llamados bancos sistémicos), considero que el control que hace el Parlamento Europeo de estas labores es suficiente y no sería necesario otorgar facultades concretas al Congreso para controlar la supervisión.

Por lo que respecta a la exigencia de responsabilidad, si atendemos al análisis comparado, puede verse cómo nuestros vecinos europeos no disponen de mecanismos reforzados, y lo cierto es que el modelo de accountable independence por el que parecen optar BCE y Parlamento Europeo desde la adopción del euro no contempla mecanismos especiales para la exigencia de responsabilidad, más allá de la comparecencia en la Comisión de Investigación.

De igual forma, la posibilidad de que la Cámara Baja disponga de mecanismos para hacer que el gobernador o los miembros del Consejo cesen en sus cargos no es recomendable, dado que ello implicaría que aquélla tendría mecanismos de exigencia de responsabilidad que podrían ser utilizados para alterar los equilibrios alcanzados con los nombramientos. Asimismo, podría tener implicaciones en las actividades que lleve a cabo el Banco de España, ya que la continuidad de sus gestores estaría sujeta a la coyuntura política. Así las cosas, la exigencia de responsabilidad debiera limitarse al principal mecanismo del que se dispone en la actualidad: la comparecencia ante comisiones de investigación.

En conclusión, si lo que se busca es una mejora de la supervisión del Banco de España, garantizar su independencia como organismo del Estado y, al mismo tiempo, garantizar que se halle dirigido por los sujetos idóneos y que éstos se hallen controlados por el legislador, lo conveniente sería llevar a cabo una reforma que refuerce los mecanismos de control ex ante y ex post sin emprender una reforma sustancial de los mecanismos de exigencia de responsabilidad. Ello habría de hacerse adaptando el procedimiento para el nombramiento del gobernador, vicegobernador y consejeros al sistema multi-partidista actual y equiparándolo con lo que ya hace el Parlamento Europeo con respecto al BCE, y apostando por establecer un mandato legal para las comparecencias del gobernador y un control parlamentario periódico de las escasas tareas de supervisión que aún desempeña nuestro banco central.

Por último, me gustaría concluir con un apunte relativo a la exigencia de responsabilidad. De un tiempo a esta parte, se ha llevado a cabo un uso de las comisiones de investigación en nuestro país que las aleja del fin para el que éstas fueron concebidas, pasando de ser foros en los que abordar de forma rigurosa cuestiones políticamente sensibles a un escenario en el que replicar las dinámicas del Pleno, pero con actores invitados. Este tipo de derivas tienen consecuencias, pues llevan a que se perciba que no es suficiente la exigencia de responsabilidad llevada a cabo por las Cortes Generales con respecto a organismos independientes. Si se quiere reforzar esa exigencia a los gestores del Banco de España, es necesario prestigiar las comisiones de investigación. Eso se hace necesariamente de una forma: aumentando el coste político de comparecer ante ellas. En los últimos años, prácticamente todas las personas que han sido alguien en este país han comparecido en estas comisiones, ya sea en el Congreso o en el Senado. En nuestro sistema parlamentario, el coste de ser interrogado en una de ellas tiende a cero. Y eso es lo que se ha de revertir.

En ocasiones, mejorar la eficacia de un mecanismo institucional no pasa por aumentar sus atribuciones y alcance, sino por usarlo con mesura. De los partidos políticos depende.

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