Barrios vulnerables, desafío clave de la política de cohesión

La concentración de la pobreza en los barrios vulnerables de las ciudades se sitúa hoy como uno de los principales problemas de la Unión Europea. Así lo señalan muchas evidencias, entre las que se encuentra el ‘Séptimo Informe sobre la Cohesión Económica, Social y Territorial en la UE’, publicado en 2017 por la Comisión Europea. Señala que el riesgo de pobreza o exclusión social en las ciudades todavía se sitúa en niveles superiores a los anteriores a la crisis en los países que se incorporaron a la Unión antes de 2004 (entre los que se cuenta España). Además, según un informe de Eurostat publicado recientemente, en 2014 había 58,2 millones de personas en riesgo de pobreza o exclusión social en las áreas urbanas de la Unión.

La situación que dibujan estas cifras señala la dimensión urbana de la pobreza como uno de los factores que impiden avanzar hacia la cohesión económica, social y territorial, requiriendo una acción decidida por parte de las instituciones de la UE y los estados miembros que se sitúa plenamente entre los objetivos de la política de cohesión comunitaria.

La pobreza urbana, y los efectos negativos que derivan de su territorialización en los barrios más vulnerables de las ciudades, perdió relevancia en el marco europeo durante la década del 2000. En ese momento, las políticas se ocuparon en la dimensión social de la exclusión, mientras que en relación a la cuestión urbana pasaron a ser centrales los temas relacionados con la innovación y la competitividad. Esta visión ha dominado hasta el presente, persistiendo a pesar de que la crisis económica volvió a situar la dimensión económica de la exclusión (y, por lo tanto, la pobreza urbana) entre las problemáticas acuciantes en el marco europeo. En efecto, a partir de 2008-2009 sus efectos se volvieron a hacer notar principalmente en los barrios más vulnerables, iniciando o intensificando procesos de degradación física, económica y social en los mismos.

[Recibe diariamente los análisis de más actualidad en tu correo electrónico o en tu teléfono a través de nuestro canal de Telegram]

Las políticas de austeridad que caracterizaron esos años han perpetuado y reproducido esta problemática. Sin embargo, a pesar de su importancia, la casuística de los barrios vulnerables no ha conseguido abrirse camino entre las prioridades explícitas del eje urbano de la política de cohesión para el periodo programación en el que nos encontramos (2014-2020).

Esto ha ocurrido a pesar de que la UE tiene una importante experiencia acumulada en relación a esta cuestión. La misma ha influido de manera relevante en la política urbana de las últimas dos décadas en el marco español. Instrumentos como el programa vasco Izartu (2001) o la Ley de Barrios de Cataluña (2004) se declararon inspirados en dicha experiencia europea. Y es que desde el final de los años 80 y hasta 2006, la dimensión urbana de la política comunitaria se caracterizó, sobre todo, por su atención a los barrios vulnerables a través de un enfoque plasmado en la ‘Iniciativa Comunitaria Urban’, un instrumento que permitía a los estados miembros acceder a fondos específicos con la condición de que desarrollaran estrategias de regeneración urbana en los denominados barrios en crisis. Las estrategias tenían que actuar de manera integrada en todas las dimensiones de la degradación (social, económica, ambiental, de gobernanza) y asegurar que el área de actuación iniciaba un cambio que dejaba atrás el periodo de declive y consolidaba nuevas dinámicas de sostenibilidad urbana.

A pesar del reconocimiento del efecto positivo de la experiencia desarrollada en casi 200 ciudades comunitarias entre 1994 y 2006 (39 de ellas españolas), en el periodo de programación sucesivo (2007-2013) la política de cohesión transformó fuertemente su orientación bajo las premisas de la visión económica que luego se iban a plasmar en la estrategia ‘Europa 2020’. En relación al tema urbano, se operaron cambios importantes y los estados miembros dejaron de contar con incentivos económicos para actuar en los barrios vulnerables de las ciudades a través de programas de regeneración integrada, aunque podían dedicar a ese objetivo parte de la financiación que recibían del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder). Como consecuencia, entre los 28 estados miembros sólo España desarrolló una acción que se puede considerar plenamente continuadora de la experiencia anterior (a través del instrumento de regeneración urbana denominado ‘Iniciativa Urbana’, lanzado por el Ministerio de Hacienda a finales de 2007).

En el periodo presente (2014-2020), la política de cohesión ha vuelto a sufrir cambios importantes que están determinando su acción en las ciudades. La primera y más visible ha sido la obligación de los estados miembros de dedicar al menos un 5% de su dotación del Feder a acciones de desarrollo urbano sostenible integrado. Esa cuestión ha aumentado de manera importante el monto que los países han destinado a acciones explícitamente urbanas si se compara con periodos anteriores y ha reforzado la visibilidad de la dimensión urbana de la política de cohesión.

Sin embargo, la acción en los barrios vulnerables ha seguido sin recibir una atención explícita. De nuevo los estados miembros, al no contar con incentivos y operar en un entorno de políticas que anima a una acción orientada a la dinamización territorial de base económica a través de un enfoque denominado Especialización Inteligente (Smart Specialization), han pasado en general por alto la problemática de las áreas urbanas vulnerables.

A esto se ha sumado la complejidad de los procedimientos administrativos y técnicos. Por ejemplo, la fragmentación temática de la política de cohesión (estructurada en virtud de 11 objetivos temáticos) ha hecho complicado implementar instrumentos de regeneración urbana integrada que requerirían la actuación a través de múltiples de esos objetivos. El resultado es que en el presente la política de cohesión está financiando acciones que contribuirán a mejorar cuestiones urbanas sectoriales, testando y avanzando en nuevas soluciones e impulsando la economía urbana, pero está dejando de atender uno de los problemas que más genuinamente alimentan su razón de ser: la desigualdad que establece y consolida la existencia a lo largo del tiempo de barrios degradados en las ciudades. La experiencia desarrollada en el pasado muestra la importancia de que esta cuestión cuente con una atención política, técnica y económica específica.

La experiencia desarrollada muestra también que cuando los estados miembros tienen opciones, generalmente no eligen focalizar la acción financiada por la política de cohesión en los barrios sujetos a procesos de degradación urbana. Por el contrario, la priorización explícita de la cuestión al nivel de la UE lanza un mensaje importante a los estados miembros, animándoles a la acción.

La importancia de esta problemática ha sido subrayada recientemente por la Partnership de Pobreza y Regeneración Urbana de la Agenda Urbana para la Unión Europea, que en su Plan de Acción de 2018 señala la necesidad de dar una respuesta específica a la misma. Los actores integrados en dicha Partnership son sólo una parte de un grupo numeroso que desde distintas instancias y países reclama atención política a esta cuestión. Todo esto abre preguntas sobre cómo se afrontará el problema de los barrios urbanos vulnerables en el próximo periodo de programación de la política de cohesión (que se iniciará en 2021).

Las decisiones tomadas en el marco comunitario se formalizan en los estados miembros en virtud de las negociaciones entre la Comisión Europea con cada uno de ellos. El escenario es todavía incierto, puesto que estamos en un momento de transición entre dos presidencias de la Comisión Europea (y sus respectivos equipos), pero nada parece indicar cambios de calado respecto al momento presente. En este marco continuista hay que señalar, sin embargo, que previsiblemente la nueva regulación de los fondos de la política de cohesión dejará abierta la puerta a que los estados miembros puedan actuar en los barrios urbanos vulnerables a través de programas de regeneración integrada, si así lo deciden, a través del denominado nuevo Objetivo Político 5, Europa cerca de los ciudadanos- desarrollo urbano, rural y de las áreas costeras sostenible e integrado a través de iniciativas locales.

En relación a esto, España cuenta con una importante experiencia que seguramente pesará a la hora de las negociaciones con la Comisión. Esto, junto con las limitaciones del eje urbano de la política de cohesión en el periodo presente (que tiene las 173 Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible Integrado –Edusi– como instrumento más visible), la relevancia de la pobreza urbana en España, y la amenaza de una nueva recesión económica en la UE, constituyen argumentos de peso para destinar parte de la financiación establecida por la nueva regulación de la política de cohesión (que obliga a dedicar al menos el 6% de la dotación del Feder en cada país a partir de 2021 a desarrollo urbano sostenible) a la regeneración de los barrios urbanos vulnerables. Se trata de actuar en ellos desde una mirada que ponga en valor todo lo positivo que tienen y operar los cambios necesarios para que sus habitantes tengan las mismas oportunidades y calidad de vida media que el resto de sus conciudadanos. El desafío es grande; la oportunidad, inmensa.

Autoría

Dejar un comentario

X

Uso de cookies

Esta página utiliza cookies propias y de terceros para mejorar nuestros servicios y mostrarle información relacionada con sus preferencias mediante el análisis de sus hábitos de navegación. Si continua navegando, consideramos que acepta su uso.. Puede cambiar la configuración u obtener más información aquí.