Cambio climático y transición energética: mucho por hacer

A lo largo de las últimas décadas, la Unión Europea (UE) ha ido perfilando las acciones y las políticas que han de llevar, por una parte, a un cambio radical del modelo energético de producción y distribución de energía, y, por otra parte, a contribuir a contener el aumento de la temperatura provocado por un cambio climático que ya (casi) nadie cuestiona.  

Aunque obedecen a necesidades distintas, las acciones climáticas y de transición energética están profundamente imbricadas, y en ambos casos tienen un intenso componente ambiental que ha ido adquiriendo creciente protagonismo en ese proceso. Por lo que aquí interesa, es destacable que el viejo axioma de la ‘neutralidad energética’, que inicialmente se llevó a la Política Energética reflejada en los tratados UE, debe ahora convivir con el criterio de la ‘preferencia de la UE por energías de fuente renovable’ que incorporó el Tratado de Lisboa; criterio que, aunque no ha derogado al anterior, está siendo intensamente desarrollado en las más recientes políticas y acciones de la UE.

La descarbonización es, además de objetivo de las políticas europeas de clima y energía, instrumento esencial de las mismas: en perspectiva climática, es clave en la reducción de emisiones conducente a contener el calentamiento de la temperatura de la tierra; pero también es esencial para una transición energética que parte de la descarbonización y la promoción de renovables –con autosuficiencia esperada en 2050–, pero que apunta a un objetivo mucho más ambicioso, como es el cambio de modelo energético. Un cambio radical que ha de discurrir desde el actual modelo vertical de producción, transporte, distribución y consumo a un modelo de generación distribuída que sitúa en el centro al productor-consumidor (‘prosumer’), que genera su propia energía y vierte la sobrante a la red –balance neto, un modelo que se gestiona ahora ya no por un operador, sino por sistemas inteligentes que gestionan una macrorred interconectada –’smart grids’.

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En sede europea, no sólo se perfilan estos objetivos y estrategias, sino que también se establecen las medidas que han de utilizarse para su consecución, como es el caso de los instrumentos de planificación plurianuales que los estados están obligados a presentar: Planes Nacionales de Renovables, de Eficiencia Energética, de Evaluación Energética del Territorio, de Energía y Clima.

Es significativo que entre el instrumental desplegado por la UE para la consecución de sus objetivos de clima y energía se encuentre la activación de las estructuras institucionales más cercanas a los ciudadanos, las entidades locales, agentes estratégicos para el cambio social paulatino que supone el nuevo modelo de economía ambientalizada y circular conectado a aquéllos objetivos.

Desde hace décadas, la UE viene respaldando las asociaciones internacionales de entidades locales con agenda ambiental: las que tienen origen en la Cumbre de Río’92 con las agendas locales, la Carta y los Compromisos de Aalborg, el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (Iclei), Eurocities… entre muchas otras. Al tiempo, las ciudades fueron adquiriendo visibilidad en las políticas europeas, particularmente las de enfoque territorial, apareciendo ya como autoridades en los programas de la última programación de Fondos Europeos (2014-2010).

En este progresión, emerge otra iniciativa UE específicamente dirigida a la capacitación y movilización de las ciudades en las estrategias de clima y energía: primero, el Pacto de los Alcaldes por la Energía (2008) y, más recientemente, el Pacto de los Alcaldes por el Clima y la Energía (2015). Ya no es sólo que las ciudades suman en la consecución de objetivos concretos, sino que son el vehículo imprescindible para conformar modelos económicos y sociales que requieren un cambio de comportamiento de las instituciones, de los ciudadanos, de las empresas… y, en general, de los agentes sociales. Retos como la lucha contra el cambio climático, la implantación de un modelo de economía circular o la configuración de mercados ambientalizados de bienes y servicios requieren una colaboración activa cotidiana de los ciudadanos para no quedar en papel mojado.

Las anteriores estrategias europeas, que como Estado miembro de la UE hemos querido y cuya ciudadanía mayoritariamente celebra, llevan al nudo de este relato cuando se proyectan en nuestro marco normativo e institucional. Un nudo muy grande y muy enredado que arriesga el potencial y la eficacia de los resultados de esas políticas en nuestro país.

Grosso modo, pueden distinguirse dos tipos de barreras a la correcta penetración en España de estas iniciativas: por una parte, la del anacronismo normativo, esto es, un ordenamiento jurídico que ni se renueva ni se aplica, como dice nuestro venerable Código Civil, «de acuerdo con la realidad social» existente al tiempo de la aplicación;y, por otra parte, la barrera de la unilateralidad que impregna nuestra cultura jurídica, administrativa e institucional, anacronismo también en cuanto tal cultura está al servicio de una sociedad crecientemente compleja, diversa y heterogénea.

Respecto del anacronismo normativo, resulta significativo que en nuestro país no exista una norma específica que regule las energías renovables –sí la hay en la UE-, ni que tampoco tengan presencia significativa en la norma de cabecera del Sector Eléctrico (Ley 24/2013), donde tienen una mención testimonial. Este anacronismo legal se repite en otros sectores en los que las nuevas energías, y las nuevas instalaciones energéticas, deberían tener reflejo, como la legislación urbanística y del territorio, de minas, marina y marítima, entre otras muchas.

Pero el anacronismo normativo se observa también en un estadio previo al legislativo, en el plano constitucional. Como ocurre con carácter general con la materia ambiental, nuestra Constitución requiere urgente actualización en materia de energía, o subsidiariamente una interpretación renovada por parte del Tribunal Constitucional.

Y es que cuando se aprobó la Carta Magna, el sistema energético se basaba fundamentalmente en energías de fuentes fósiles, nuclear e hidrológica. Es en este contexto que se interpretó el concepto energía como una competencia del Estado intensamente relacionada con otra competencia estatal, la «coordinación general de la economía», llevándose ese entendimiento a la doctrina constitucional que, a día de hoy, se sigue aplicando reiteradamente.

Como es obvio, ni rastro en la Constitución de conceptos como la eficiencia energética, las energías renovables o el cambio climático que, sin embargo, sí tienen reflejo tanto en los tratados de la UE como en los estatutos de Autonomía de reciente reforma. Este desajuste explicaría gran parte de la altísima conflictividad competencial entre el Estado y las comunidades autónomas provocada por la transposición en España de las más recientes normas UE de clima y energía, con Cataluña a la cabeza de los litigantes –no es baladí señalarlo– y resuelta aplicando criterios jurídicos conformados mucho antes de que descarbonización, renovables y cambio climático estuvieran en la agenda política.

Respecto de la barrera de la unilateralidad se trata, como la anterior, de una traba profundamente arraigada entre nosotros y, por tanto, de difícil reversión. Se trata del fracaso del principio de coordinación tantas veces reiterado en los textos legales, empezando por la propia Constitución. Se trata de articular procesos decisorios en los que tengan cabida las entidades, públicas y privadas, más allá de la envejecida fórmula de las fases de información pública. A la gobernanza que requieren las cuestiones ambientales, de clima y energía no le basta la coordinación transversal y horizontal en el marco de una misma entidad territorial, sino que reclama, además, órganos participativos en perspectiva vertical, que crucen todos los niveles de gobierno, órganos de trabajo permanentes que integren las distintas perspectivas y resuelvan en virtud de esa integración y con el máximo nivel de acuerdo.

¿Cómo no convocar reiteradamente la Conferencia Sectorial de Energía con carácter previo a la adopción de la nueva Ley del Sector eléctrico de 2013?; ¿cómo los órganos estatales pueden evaluar el territorio español en perspectiva energética a 10 años sin considerar los desarrollos urbanísticos previstos en la ordenación territorial y urbanística? Y como éstas, muchas otras preguntas que evidencian malas prácticas administrativas y regulatorias y que no encuentran explicación más que en el discurso de la titularidad competencial.

Semejantes mimbres no inducen a una previsión de futuro demasiado optimista, al menos respecto del ambicioso objetivo del cambio radical de modelo energético que, junto con la descarbonización, está asociado a la estrategia europea de Transición Energética en su versión inicial de 2011. Desde luego, a día de hoy es mucho más visible esa descarbonización, a menudo liderada por grandes compañías, que el nuevo modelo energético que tiene al ciudadano en el centro como prosumer.

Es previsible que aun la más ambiciosa ley de cambio climático y transición energética no pueda alcanzar la totalidad de sus objetivos sin una revisión previa y profunda del sistema organizativo del que depende su adecuada aplicación.

No obstante, dos elementos emergentes en este proceso sí inducen al optimismo. En primer lugar, la percepción del ciudadano de estas nuevas políticas de clima y energía y el reciente apoderamiento de la ciudananía como agente de las políticas ambientales que ha traído el Convenio de Aarhus (1998),  un texto con enorme potencial que empieza a adquirir visibilidad. En segundo lugar, la movilización de las entidades locales en el plano de las estrategias internacionales, que han ganado una notable independencia respecto de las entidades territoriales superiores para aplicar políticas ambientales, energéticas y climáticas que constituyen estándares internacionales.

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