China, Occidente y los ‘campeones’ europeos

Como consecuencia del auge económico que ha experimentado China durante las últimas décadas, este país es percibido hoy en Occidente como un competidor de enorme entidad. La guerra comercial entre Estados Unidos y China, los bloqueos a Huawei en el despliegue de las nuevas redes 5G y el nuevo mecanismo europeo de control de las inversiones extranjeras directas son sólo algunas muestras del cariz que está tomando esta competencia. Lo que subyace a la dimensión geoestratégica de estos acontecimientos es una profunda incompatibilidad entre dos sistemas socioeconómicos radicalmente distintos.

No estamos hablando únicamente de democracia, sino de uno de sus pilares: la separación de poderes. En Occidente, ésta es un principio básico de gobernanza. En China, por el contrario, dicho principio brilla por su ausencia, pues el todo se sobrepone a la parte. Ese todo se plasma en un Partido Comunista chino que, más que liderar el Estado, lo patrimonializa. Las diferencias entre los dos sistemas son de tal calado que parecen difícilmente salvables a corto o medio plazo. Es más, el dominio del Partido se está intensificando bajo el mandato de presidente Xi Jinping, que recientemente ha llamado a China a no adherirse jamás el modelo occidental.

En Occidente, la separación de poderes se manifiesta de distintas formas. Una es la sacrosanta separación entre el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, identificada y promovida por Montesquieu. En China, todos estos poderes están supeditados al Partido Comunista, pese a que Deng Xiaoping fue partidario (antes de los sucesos de Tiananmen en 1989) de un cierto desacoplamiento. Hoy por hoy, no existe una Justicia independiente, el tamaño del Parlamento es tan grande como escasa es su autonomía y el Gobierno es una mera sombra del Partido. Tomemos el ejemplo de la Comisión Militar Central (CMC), de la que depende jerárquicamente el Ejército Popular de Liberación. La CMC se divide en dos instituciones (una perteneciente al Partido, la otra al Estado) que operan de forma mimética, hasta el punto de contar con los mismos integrantes.

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Otra separación que caracteriza al sistema occidental es la que existe entre administradores civiles (es decir, funcionarios) y liderazgo político (ministros y altos cargos), teorizada por el sociólogo alemán Max Weber y el politólogo y presidente americano Woodrow Wilson. Hace siglos, China creó el funcionariado (el llamado mandarinato), pero lo que se buscaba no era tanto garantizar la independencia política del cuerpo sino que la selección de sus integrantes fuese meritocrática, unas prioridades que todavía persisten. Además, mientras que las agencias regulatorias occidentales (por ejemplo, los bancos centrales o las autoridades de competencia) están separadas del Ejecutivo, en China tampoco se da esta división.

Todo lo anterior permite a Occidente gobernarse con un sistema que, pese a sus imperfecciones y a su actual debilitamiento en algunos países, proporciona un mínimo de seguridad jurídica y un tablero de juego relativamente claro con múltiples contrapoderes. En España, por ejemplo, una empresa puede impugnar jurídicamente al Ejecutivo o al regulador (véanse las recientes revocaciones judiciales a sanciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC) y una autoridad fiscal puede llevar a juicio al Ejecutivo para garantizar su independencia (como ocurrió en 2016).

El marco de gobernanza multi-nivel de la Unión Europea añade más contrapoderes si cabe: con su reciente portazo a la megafusión de Siemens y Alstom, la Comisión Europea ha hecho caso omiso nada menos que de las preferencias de los gobiernos francés y alemán.

La última separación que se promueve en Occidente es la del mercado y el Estado. En virtud de esta separación, tradicionalmente más marcada en el mundo anglosajón que en cualquier otro lugar, la actividad empresarial se deja fundamentalmente en manos privadas. Si bien no puede decirse que Europa continental sea territorio yermo para las empresas estatales, éstas son sancionadas a menudo por reguladores independientes. Sin ir más lejos, el año pasado la CNMC impuso una multa a Correos por repartirse clientes con otros servicios de mensajería.

En China, el mercado y el Estado se encuentran infinitamente más acoplados. Todos los sectores económicos chinos están liderados por empresas que actúan como ‘campeones’ nacionales y que suelen ser de propiedad estatal (con contadas excepciones como Huawei). Pese a haber apostado inicialmente por reducir el poder de las empresas públicas (continuando la tendencia que puso en marcha Deng Xiaoping hace cuatro décadas), la China de Xi ha terminado resucitando viejos hábitos y redoblando su estatalismo empresarial. También han proliferado los comités del Partido en las empresas privadas y se han aprobado nuevas leyes que subordinan la actividad privada a una noción ambigua de seguridad nacional.

Dado que el principio de separación de poderes desempeña un papel diametralmente opuesto en Occidente y China, no es de extrañar que surja la desconfianza cuando un empresario occidental intenta comprender sobre el terreno el entorno regulatorio chino. Lo mismo puede decir de cuando un gigante tecnológico como Huawei (fundado por un antiguo oficial del Ejército Popular de Liberación) se hace con una posición de centralidad en el mercado occidental, o cuando una empresa china financiada por un banco público chino adquiere la joya empresarial en robótica de Alemania. Cabe recordar que tanto las telecomunicaciones como la robótica son sectores particularmente sensibles y atesoran un gran valor estratégico en el siglo XXI.

Asimismo, estas discrepancias normativas afectan a la gobernanza del comercio internacional. La globalización económica ha generado que agentes empresariales provenientes de sistemas con principios de competencia incompatibles se vean obligados a interactuar en un mismo espacio. La respuesta occidental debe pasar por reforzar la aplicación de nuestras reglas de competencia, haciéndolas extensibles a toda actividad económica, incluyendo la inversión extranjera. De hecho, los nuevos tratados de comercio e inversión (como el Ceta, entre la Unión Europea y Canadá) están incorporando aspectos regulatorios y mecanismos neutrales de resolución de disputas, ya sea entre estados o entre estados y empresas. Estos mecanismos, que tanto rechazo generan entre quienes recelan de todo lo que escape al control directo de los estados, aportan una muy necesaria dosis de seguridad jurídica e imparcialidad.

El método trumpiano (con su unilateralidad, su arbitrariedad, su afán de humillar a otros países y su menoscabo de los principios de competencia occidentales) debiera evitarse en cualquier caso. Arremeter contra China abandonando el marco normativo del que Occidente se ha dotado, y renegando de los cauces multilaterales, nos aboca irremediablemente a un escenario en el que, a la larga, será Pekín quien dicte los términos. Este tipo de recetas equivalen, tomando prestada la expresión de Otto von Bismarck, a «suicidarse por miedo a la muerte». Desgraciadamente, en el seno de la Unión Europea, Francia y Alemania están liderando una serie de movimientos que pretenden diluir la defensa de la competencia para crear campeones europeos, lo cual ahondaría en dicho sinsentido.

A la luz de los excelentes resultados que el binomio Estado de Bienestar-libre competencia ha reportado a Europa, abrazar instrumentos mucho más propios del modelo chino sería un grave error. Por otro lado, tampoco es realista pretender que China se desentienda de un modelo asociado a décadas de progreso material. Proteger nuestros sectores estratégicos a través del nuevo mecanismo europeo de control de las inversiones es lícito, del mismo modo que es lícito alentar a China a que retorne (al menos) a la línea aperturista que venía manteniendo. No obstante, debemos cuidarnos mucho de desencadenar espirales contraproducentes: abusar de la primera vía nos conduciría a la imitación; y abusar de la segunda, a la confrontación.

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1 Comentario

  1. Maite
    Maite 03-20-2019

    Estando de acuerdo en el diagnóstico y en la solución propuesta, yo añadiría algo más. Comparto la necesidad de que Europa no debe renunciar a su personalidad, forjada a través de décadas de construcción de un marco político, jurídico y económico como el descrito en el artículo y evitar tentaciones desde las vías alternativas (ya sea el matonismo el otro lado del Atlántico o el totalitarismo del nuevo rival económico). Igualmente suscribo la necesidad de que Europa continúe confiando en una (reforzada y más ágil, por favor!) política de defensa de la competencia que garantice la defensa del Mercado Único, que tan buenas cifras de crecimiento económico nos ha dejado en las últimas décadas. Pero creo que si la respuesta europea se limita a eso, fracasará. Los campeones nacionales/europeos que tanto ansiamos no se alimentan únicamente de la intervención directa del sector público en el mercado. Se alimentan también de marcos regulatorios justos (o incluso, que los favorecen).
    Si pensamos en la industria audiovisual norteamericana es evidente el respaldo de su Administración, no sólo en la defensa ultramar que hacen de ella (recordemos la presión del Gobierno USA en el tema de la piratería), sino también en normativa favorable dentro de sus fronteras (beneficios fiscales) y, desde luego, nunca menos favorable que el trato a empresas extranjeras.
    Lo mismo se puede ver en el campo digital. La regulación sobre neutralidad de la red de la FCC supuso un respaldo regulatorio a las GAFA frente a los intereses de las empresas de telecomunicaciones. Y aprendamos de lo que es un lobby exitoso: esa normativa favorable a las GAFA no sólo se aplicó en USA, sino que consiguieron exportar el discurso y la UE finalmente también lo adoptó!
    En triste contraste con estos ejemplos, en Europa no nos ponemos de acuerdo para crear un marco fiscal justo (level playing field) entre las empresas tradicionales y las nuevas. Lo hemos visto/sufrido con el veto a la tasa digital en la UE o en el conflicto entre el taxi y las nuevas empresas de movilidad (Cabify es uno de los escasos unicornios europeos). En definitiva, creo que no sólo de política de defensa de la competencia vive el Mercado Único. Es urgente que Europa y España revise toda la normativa sectorial (ex ante) para adecuarla al nuevo contexto competitivo global que, sin ninguna duda, es digital.

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