Cinco reformas estructurales para el futuro Gobierno argentino

El Gobierno de Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner asume en un contexto económico crítico. El escenario, por supuesto, no es nuevo. Argentina, desde 1950, ha estado el 33% del tiempo en recesión, de acuerdo a un informe reciente del Banco Mundial (sólo la República del Congo se puede jactar de un periodo más prolongado). Declive sostenido de los ingresos per cápita, inflación continuada, con picos de fuerte intensidad, déficit fiscal, endeudamiento público, ahorro interno que se fuga del país, desigualdad y pobreza al alza (desde 2017).

Los síntomas son conocidos, y el diagnóstico de la enfermedad es prácticamente unánime: el funcionamiento de las instituciones en Argentina ha menoscabado los incentivos para establecer, aplicar y sostener acuerdos inter-temporales respecto al contenido y la dirección de las políticas económicas. El diagnóstico es unánime, pero las recetas que se han ensayado, al menos desde la crisis de 2001, están situadas en el nivel de las políticas públicas, no en el de las reglas estructurales. Esto significa que están todas sometidas a los ciclos electorales y al oportunismo de los actores que intervienen en la economía. El resultado son políticas económicas excesivamente volátiles (que reflejan el oportunismo político y el cortoplacismo de los actores) o, como respuesta a esta volatilidad, excesivamente rígidas (reflejo de la falta de confianza y que les obliga a optar por soluciones almidonadas para mitigar los comportamientos oportunistas). 

Con décadas continuadas de desconfianza, oportunismo y cortoplacismo, con actores políticos acostumbrados a jugar en dicho escenario, las soluciones no son fáciles. Incluso las políticas de Estado pueden fracasar, ya que los acuerdos entre partidos no son sostenibles en el tiempo si impera la polarización social, los actores políticos no son programáticos y sus liderazgos son cambiantes. Además, en este entorno de desconfianza, la oposición ve las propuestas de políticas de Estado del oficialismo como una trampa para atar las manos al próximo Gobierno.

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No hay que engañarse: en política comparada, los ejemplos citados como exitosos no fueron fruto de un acuerdo ex ante entre partidos, sino porque todos los actores, con el paso del tiempo, perciben que su eliminación resulta perjudicial para los intereses de todos. Dicho de otra forma: fijar una política de Estado depende más de su acierto que de los acuerdos que se puedan alcanzar. La Asignación Universal por Hijo (AUH), por ejemplo, corre la suerte de convertirse en una de ellas a pesar de que no nació como un entendimiento entre partidos

Por tanto, el desafío que afronta el Ejecutivo de Alberto Fernández no es cómo celebrar acuerdos inter-temporales con la oposición, sino qué reformas en las reglas del juego debe adoptar si quiere que sean concebidas por la oposición como dignas de mantener. Y el Gobierno electo no debe devanarse los sesos. La tarea que tiene es muy simple: debe adoptar aquellas propuestas de reforma estructural que el Gabinete de Mauricio Macri no pudo o no supo instrumentar, y que hubieran cambiado la estructura de incentivos a largo plazo.

Fernández está, nuevamente, frente a la siguiente encrucijada: dejar que los síntomas de la coyuntura (vociferados por los medios de comunicación de masas) consuman la agenda política, o decidir apartarse del incendio y detenerse para pensar más allá del estrecho horizonte electoral. Todas estas propuestas de reforma implican atarse las manos en el presente y todas fueron sugeridas en la trastienda de la coalición de Cambiemos, pero nunca debatidas públicamente. Todas ellas, también, implican reformar la Constitución material, pero sin necesidad de tocar la Constitución formal. No agotan el menú, pero son las que podrían llegar a despertar menor polarización social y, más importante que eso, ser aceptadas por los distintos sectores que van a formar parte de la futura coalición de gobierno. Y son las siguientes: 

  1. Creación de un fondo de estabilización monetaria.
  2. Reglamentación de las iniciativas ciudadanas de referéndum.
  3. División de la provincia de Buenos Aires.
  4. Realización de ajustes en las Primarias Abiertas Simultáneas Obligatorias (Paso).
  5. Reforma del Reglamento del Congreso.

Los fondos de estabilización monetaria (o anticíclicos) son mecanismos financieros específicos separados del Presupuesto estatal, sujetos a reglas estrictas de desembolso y que se financian con las rentas o regalías de determinados productos primarios cuyos precios están sometidos a gran volatilidad en el mercado global (precios de granos, minerales, petróleo). Es una idea que aplican países como Chile, Perú, Australia, Mongolia, Noruega y Nueva Zelanda, y que propuso la economista Silvana Tenreyro (actualmente miembro del Banco de Inglaterra) al Gobierno de Cambiemos. El fondo se financiaría con los superávits fiscales provenientes de las retenciones a las exportaciones de una canasta de productos primarios como la soja, el petróleo o el gas. Su implementación debiera estar a cargo de una unidad técnica del Ministerio de Economía, con independencia operativa, bajo supervisión internacional y sujeta a reglas claras y transparentes de inversión y desembolso. El fondo debe tener liquidez (para estabilizar rápidamente la demanda), pero se debería permitir usar parte de esos fondos para realizar inversiones seguras en el mercado internacional (para incrementar los activos) y no en la economía doméstica.

La segunda reforma afecta al artículo 39 de la Constitución, sobre la “iniciativa legislativa popular”, que, de acuerdo con la Ley 24.747, fue reglamentada según lo que técnicamente se llama una iniciativa de agenda. Éstas permiten que los ciudadanos junten firmas para plantear la propuesta o reforma de una ley, y el Congreso tiene 12 meses para su tramitación. Si éste la rechaza expresamente, o vence el plazo legal, la propuesta muere.

En cambio, las iniciativas ciudadanas de referéndum establecen que si ocurre lo anterior, la autoridad electoral está obligada a someter la propuesta a referéndum. Este tipo de iniciativas, además de fortalecer la participación ciudadana, funcionan como un fusible en situaciones de intensa polarización social ante políticas impopulares, y contribuyen a canalizar la indignación y el descontento por carriles pacíficos. Cuando las políticas generan un descontento profundo, los ciudadanos pueden dedicarse a recoger firmas en lugar de romper plazas e incendiar sedes oficiales.

Países como Uruguay, Suiza, Italia, Nueva Zelanda, y muchos estados locales de Estados Unidos y Alemania, las incluyen con buenos resultados. Si el Congreso argentino decidiera reglamentarlas, su constitucionalidad estaría fuera de duda siempre que se cumplieran los requisitos mínimos que impone el artículo 39: que las firmas recogidas no superen el 3% del padrón y que no propongan cambios en materia electoral, reforma constitucional, penal, creación de impuestos y ley de Presupuesto. 

La tercera reforma es quizá la más difícil, ya que será muy complicado alcanzar un consenso en el seno de la propia coalición gobernante. Se trata de la división de la provincia de Buenos Aires en dos o tres provincias; o, como propuso Carlos Pellegrini en 1900, la anexión de la parte sur de la provincia de Buenos Aires con la de La Pampa.

El principal artífice de esta propuesta es el politólogo Andrés Malamud. Buenos Aires-provincia es la unidad federada más hipertrofiada del mundo. Es fuente del 40% del Producto Interior Bruto (PIB) del país, pero recibe sólo el 21% de la co-participación federal. Y el voto de los bonaerenses vale muchísimo menos, en términos de representación política, que el del resto de las provincias argentinas. Y, por si fuera poco, el PIB que genera es, en gran medida, fruto de las zonas menos pobladas de la misma (10 millones de personas viven apiñadas en el extrarradio de la ciudad, y cinco millones en la extensa zona pampeana de la provincia), que a su vez exhiben una tasa de coparticipación provincial proporcionalmente menor. Dicho en criollo: las zonas menos pobladas ayudan con sus impuestos al conurbano y a muchas provincias del interior. Y el extrarradio es víctima de la gran trampa de la pobreza.

El Gobierno de Fernández debe encontrar la manera de romper con este problema estructural, que afecta a la estabilidad política y a la justicia distributiva territorial; que no sólo busca tratar igual a todos, sino también recompensar el mérito, porque quien produce es el que mantiene, y aumenta, la torta. Y hace 50 años, con la excusa de tratar a todas las provincias con equidad, esa torta es cada vez más chica y las zonas productivas, menos competitivas y más padecen la falta de infraestructuras. 

Respecto a la cuarta reforma, las Paso se han convertido en una primera vuelta electoral virtual, en la que los candidatos de distintos partidos (al no haber competencia partidaria interna) miden fehacientemente su caudal de votos en un país en el que la neutralidad de las encuestadoras está en entredicho y sus márgenes de error son cada vez mayores. En el último proceso electoral, y a falta de casi tres meses para la elección presidencial, las primarias dieron la victoria abrumadora de Alberto Fernández, lo que generó un prolongado interregno de cohabitación entre un presidente en funciones, sin legitimidad social, y otro virtual, con dicha legitimidad.

Para evitar que se vuelva a producir un escenario semejante, el tiempo entre ambas convocatorias no debe exceder los 30 días. Y más aún, podría aprovecharse la oportunidad para convertir las Paso en instancia de votación de las iniciativas ciudadanas de referéndum del punto 2, con lo que este sistema de primarias que tantas críticas recibe por su carácter coactivo, por propiciar el personalismo político y por incrementar el gasto político ganarían en legitimidad. 

Finalmente, por lo que respecta a la modernización del Reglamento del Congreso (en particular, el de la Cámara de Diputados), estaría basada en un estudio de 2018 del think tank Cippec en el que se sugería aumentar el número mínimo de miembros requerido para la integración de un bloque, premiar la agregación de diputados con más tiempo en el uso de la palabra, formalizar los inter-bloques, establecer un requisito mínimo de cantidad de legisladores por bloque para integrar la Comisión de Labor Parlamentaria (CLP); reagrupar las comisiones por temas más generales y reducir el número de ellas que puede integrar un diputado; introducir límites más estrictos al planteamiento de las cuestiones de privilegio, e instituir sesiones dedicadas a declaraciones expresivas diferenciadas de las legislativas. Se trataría, en definitiva, de incentivar la cooperación entre diputados y reducir la fragmentación creciente, que dificulta el trabajo legislativo y la calidad de las leyes. 

Las reformas propuestas se cuentan con los dedos de la mano. Esa mano puede verse como el comienzo de una amistad con la política civilizada y no populista. No garantiza la salvación, y hasta puede que algunas de las propuestas fracasen u ocasionen efectos imprevistos, pero abrirían paso a una nueva andadura política que los ciudadanos tenemos derecho a iniciar, orientada a gobernar más allá de los estrechos márgenes de un sistema capturado por actores cortoplacistas. Alberto Fernández puede extender esa mano a las futuras generaciones o esconderla y gobernar para sobrevivir en el poder; como han hecho todos los presidentes desde hace décadas. 

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