Cómo reducir riesgos y vulnerabilidades en la relación entre América Latina y China

En visita a Pekín en octubre pasado, el presidente brasileño Jaïr Bolsonaro regalaba a su homólogo chino Xi Jinping una camiseta de fútbol afirmando con una amplia sonrisa: “Ahora 1.300 millones de chinos serán del Flamengo”. Así, el mandatario brasileño, que en campaña electoral acusaba al país asiático de querer comprar el país, una vez en el Gobierno ha virado totalmente su posición y, haciendo alarde de un desconocido pragmatismo, impulsa las relaciones bilaterales e invita a las empresas chinas a participar activamente en las subastas de gas y petróleo.

La anécdota evidencia la elevada dependencia de América Latina respecto de China. La región se relaciona con el mundo principalmente mediante la venta de commodities. Y el país asiático es no sólo el segundo consumidor mundial de petróleo y tercero de gas, sino que concentra más del 30% de la demanda mundial de hierro, acero, carbón, cobre o soja. Se trata, por tanto, de un socio imprescindible. Además, aunque las materias primas son el pilar fundamental de la relación entre ambas economías, su relación va más allá de la venta de minerales y productos primarios a Pekín: incluye la inversión directa en distintas actividades y la financiación de proyectos.

Partiendo de una relación inexistente hace tan sólo 15 años, América Latina cuenta hoy día con unas sólidas relaciones económicas con China. Sin duda, el amigo chino le ha reportado amplios beneficios, pero también la otra cara de la moneda. Aunque parezca un contrasentido, se ha generado una peligrosa relación de dependencia e incrementado la vulnerabilidad regional. Para analizar lo sucedido, es necesario abordar los tres componentes de su relación económica: comercio, inversión directa y financiación.

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Por lo que respecta al primero, las exportaciones han supuesto un flujo de ingresos anual de 150.000 millones de dólares anuales para la región. La fuerte entrada de ingresos, en particular en la edad dorada de los precios de las commodities, facilitó que más de 70 millones de latinoamericanos abandonasen la pobreza, así como que los gobiernos activasen amplios programas asistenciales para hogares de bajos ingresos. Asimismo, a nivel macroeconómico permitió una mayor estabilidad, incrementando las reservas de los bancos centrales y permitiendo sanear las cuentas públicas, generando un círculo virtuoso que aceleró la llegada de capitales a Latinoamérica.

Sin embargo, en sentido negativo, el comercio ha generado un fuerte desequilibrio derivado del patrón comercial bilateral. América Latina exporta commodities a China e importa productos de manufactura media y media-alta. Esto provoca una ‘re-primarización’ de la canasta exportadora latinoamericana, así como un perjuicio al incipiente desarrollo manufacturero en distintos sectores. Además, se ha generado una fuerte dependencia de las ventas al país asiático que la deja muy expuesta a shocks de demanda de distintos productos. Por ejemplo, el 80% de la soja que vende Brasil es a China, por lo que una caída de la demanda en el país asiático podría poner en peligro un sector fundamental para el campo brasileño.

Por lo que respecta a la inversión, ésta pasó de ser inexistente en 2005 a los 110.000 millones de dólares acumulados en 2018 (un 10% de lo que recibe la región). Al igual que en el caso del comercio, el motor de las inversiones fue, en un primer momento, el interés chino en las industrias extractivas, realizándose proyectos de envergadura en distintos países para la producción y comercialización de petróleo, gas, cobre y hierro (ver gráfico 1). Un ejemplo del tamaño alcanzado por estas operaciones es la adquisición, por parte de la china Minmetals, de una mina de cobre en Perú a Glencore por nada menos que 7.000 millones de dólares en 2014.

En la actualidad, el abanico inversor se ha ampliado a muchos otros campos. Hay una mayor presencia de empresas privadas y mayor número de actividades que operan en la parte alta de la cadena de valor, que buscan en América Latina tanto nuevas bolsas de consumidores y, en menor medida, un lugar para instalar fábricas. ZTE y Huawei (telecomunicaciones y datos), ICBC (finanzas), Chery (automoción), o el conglomerado HNA, entre otras muchas, han realizado importantes inversiones en los últimos años. Incluso en 2018 asistimos a una importante operación en el ámbito tecnológico, por parte de Didi, rival chino de la estadounidense Uber, que adquirió el líder brasileño de plataformas de movilidad 99Taxi.

Los beneficios de la inversión directa china en la región son evidentes: ampliación de capacidad productiva, generación de ingresos fiscales, entrada de divisas, creación de empleo, introducción de nuevos productos y servicios. Pero la inversión directa, al igual que el comercio, también presenta sus problemas, principalmente relacionados con las grandes inversiones en industrias extractivas. Entre ellos destacan el escaso cumplimiento de los estándares medioambientales y laborales en algunos de los proyectos, así como un impacto negativo en algunas comunidades locales. Algunos ejemplos de proyectos que han desembocado en conflictos son el citado de Las Bambas en Perú, en el bloque petrolero boliviano de Nueva Esperanza.

En tercer lugar, la financiación de China en la región totaliza los 141.000 millones de dólares, el 90% del total se ha concedido a Venezuela, Ecuador, Argentina y Brasil, todos ellos afines ideológicamente a Pekín en el momento en el que se concedió el grueso de la financiación (ver gráfico 2). Esta financiación se vehicula a través de su banca pública, y, en particular, a través de dos entidades, el China Development Bank (CDB) y el Exim Bank. Ambas entidades financian grandes proyectos de energía, infraestructuras y minería, que, de no ser por ellas, no se habrían llevado a cabo.

Además, China ha actuado como prestamista de última instancia cuando otras opciones (mercados y organismos internacionales) estaban cerradas para estas economías. Así, la financiación de esta procedencia ha superado a la recibida por la región del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Esta financiación también presenta sus claroscuros. En el marco de este tipo de préstamos, en ocasiones se ha dado una regulación ‘ad-hoc’ donde el inversor chino tiene el control total del proyecto, además de obligar a que los contratistas sean empresas chinas, así como los trabajadores. Un problema adicional que esta financiación puede suponer es la carga de deuda tanto para el emisor (China tiene una deuda estimada en el 300% sobre el PIB, con niveles récord en su sector público empresarial) como para el excesivo endeudamiento asumido por los países receptores (lo que se ha dado en conocer como debt-trap diplomacy).

Dando por hecho que la relación con China presenta numerosas ventajas para la región, la pregunta es cómo pueden controlarse o minorarse las vulnerabilidades y riesgos que hasta ahora se han asumido como el coste inevitable de los vínculos con Pekín. La respuesta a estos desafíos pasa por la activación de políticas públicas valientes y audaces, en particular en lo referente a la diversificación comercial, el fortalecimiento institucional y regulatorio y el manejo macroeconómico.

La primera debe impulsarse avanzando hacia un tejido empresarial más diversificado y con menor dependencia de las industrias extractivas. Además, a nivel geográfico, las iniciativas de integración regional en marcha (Alianza del Pacífico) y la revitalización de otras (Mercosur) abren una ventana de oportunidad para reducir la dependencia del país asiático, especialmente por la vía de la integración en las cadenas de valor. Aquí el papel de la política industrial y de la mejora de las infraestructuras resulta determinante.

El fortalecimiento institucional y la mejora regulatoria son importantes para paliar las externalidades negativas derivadas de algunos proyectos de inversión extranjera, además de definir estándares medioambientales y laborales más estrictos. Un precedente relevante es la nueva regulación para buscar una mayor protección de los intereses locales cuando la compra de tierras forzó, tanto a Brasil como a Argentina, a tomar medidas para no perder la propiedad de sus tierras cultivables.

Por último, respecto a la financiación, resulta fundamental el manejo macroeconómico, dando predictibilidad y estabilidad a variables como la inflación, la tasa de cambio y el déficit público, que puedan estabilizar el ciclo inversor y facilitar el acceso a los mercados internacionales de financiación; reduciendo igualmente la dependencia del país asiático.

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