Complementariedad o desmantelamiento de las rentas mínimas autonómicas

El anuncio de la puesta en marcha inmediata de un Ingreso Mínimo Vital (IMV) en España es una noticia excelente que responde al déficit estructural de nuestro sistema de protección social para reducir la pobreza severa, y que llega en un momento muy oportuno para amortiguar el impacto de la crisis del coronavirus en los sectores más vulnerables. Con este paso, el Estado asume finalmente una función de liderazgo en la lucha contra la pobreza que se ha echado en falta durante décadas.

El sistema español de protección social es uno de los más ineficientes de Europa en cuanto a la reducción de la pobreza y especialmente de la pobreza severa. Esto es algo conocido desde hace tiempo, y tiene su explicación en la fragmentación de distintas prestaciones dirigidas a colectivos específicos, con criterios muy diferentes, poco articulados, así como en la inexistencia de una última red de seguridad que garantice unos ingresos mínimos para todos. (Laparra, 2013. La garantía de unos ingresos mínimos para todos: una reforma necesaria para mantener la cohesión social y preservar el capital humano. Cuadernos Del Círculo Cívico de Opinión, 10).

Esta carencia se echó en falta muy especialmente en España tras la crisis financiera de 2008, con la Gran Recesión. Los ingresos de los más pobres se desplomaron, con una reducción de los ingresos de la decila más pobre de un 42% en términos reales entre 2007 y 2012 (Zugasti, Laparra, & García, 2015. Bajos ingresos, pobreza severa y pobreza consistente en Navarra). La exclusión social severa prácticamente se duplicó, con un aumento del 83% entre 2007 y 2013 (Laparra, 2014). El impacto social fue tan brutal que todavía en 2018 había un 45% más de personas en exclusión social severa que en 2007 (Fernández Maíllo, 2019).

Y se echa ya en falta desde el primer mes de esta nueva crisis, con referencias a más de 100.000 personas dependiendo de la distribución de alimentos en Madrid, por ejemplo.

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Las rentas mínimas de las comunidades autónomas, puestas en marcha desde finales de los 80, no han logrado llenar ese hueco y cubrir la función que su nombre sugería. Su cobertura, de 293.000 hogares (679.180 personas) en el conjunto de las regiones, y su inversión, de 1.519 millones de euros, se quedaba muy alejadas de los niveles que alcanza la pobreza severa salvo en Asturias, Navarra y País Vasco. Las diferencias de cobertura son de 1 a 10 en los casos extremos, como puede apreciarse en el Gráfico 2.

Como puede verse en el contraste de los dos gráficos siguientes, el problema no es tanto la cuantía de la prestación como la cobertura. Eso es en lo que han fallado la mayoría de las comunidades autónomas debido más a otros requisitos no monetarios: la propia concepción de los programas y al modelo de gestión. Este hueco en la cobertura es lo que estaría llamado a rellenar el IMV.

Las cuantías que se están barajando (462 euros/mes para una persona en el IMV y hasta 1.015 euros/mes para una pareja con tres hijos o más) supondrían un aumento significativo en la prestación respecto de la mayoría de las rentas mínimas autonómicas y se situarían claramente por encima del umbral autonómico de pobreza severa (40% de la mediana de la renta por unidad de consumo para cada comunidad autónoma) en todo el sur de España. Parece lógico que un programa estatal tenga ese efecto igualador por abajo en esos casos.

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Pero del gráfico se desprende también que, para una buena parte de las comunidades autónomas, esta prestación se quedaría corta en relación al umbral de pobreza de cada territorio, que está a su vez determinado por el nivel de renta y por su distribución en ese territorio y refleja, además, diferencias en los precios, en la pauta social de consumo y en las expectativas de la población. Por ello, es tremendamente importante que se resuelva bien la articulación entre el IMV y las rentas mínimas autonómicas. Es necesario que éstas puedan complementar la prestación estatal para poder cubrir unas necesidades básicas acordes con las características socio-económicas de cada territorio. Y es conveniente también que, en función de las competencias exclusivas en asistencia social que poseen, aquéllas que decidan asumir objetivos más ambiciosos en la reducción de la pobreza puedan hacerlo sin verse penalizadas por los programas estatales, ni por el IMV ni por otros de similar naturaleza. No es una cuestión competencial, es una cuestión de eficacia en la lucha contra la pobreza.

Si esta articulación no se produce correctamente, nos arriesgamos a que el esfuerzo que ahora hacen las comunidades autónomas, esos 1.519 millones (la mitad de lo que ahora promete el Estado), se acaben esfumando, asistiendo a una mera sustitución de una Administración por otra en esa cuantía. Se corre el riesgo de una retirada autonómica de esta función de lucha contra la pobreza o de una reducción de sus prestaciones en una parte del país, si éstas se conciben como un impedimento para hacer efectivos los derechos sociales que garantiza el Estado. Sería una mala forma de construir una identidad de ciudadanía social común.

El IMV se plantea como una prestación de la Seguridad Social. Es la fórmula con mayor seguridad jurídica y no afecta a las competencias de las comunidades autónomas, lo que podría permitir una aplicación más uniforme en el territorio y garantizar su sostenibilidad futura. Pero hasta ahora, ha sido más bien confuso el planteamiento en cuanto a su articulación con las políticas de garantía de rentas autonómicas. Se ha planteado la compatibilidad y la complementariedad de ambas prestaciones, pero no está claro cual será subsidiaria de cual, y esto es esencial. El ministro José Luis Escrivá parecía defender, en una pregunta en el Senado, la subsidiariedad de las rentas mínimas respecto del IMV, pero curiosamente, en la transcripción del Diario de Sesiones se recoge lo contrario: “(El IMV) va a ser complementario y subsidiario de la renta garantizada catalana”. No lo han aclarado tampoco mucho las filtraciones en la prensa, que hablan de algún “grado de compatibilidad” entre ambas.

En mi opinión, los ingresos de los hogares por una renta mínima de las comunidades autónomas no deberían nunca ser computados a la hora de establecer la cuantía del IMV para cada familia. No tiene ningún sentido que una prestación estatal de Seguridad Social sea subsidiaria de una autonómica de asistencia social, como ahora sucede en ciertos casos. Para ello, y para generar seguridad jurídica a los gobiernos autonómicos, y sobre todo a las personas más vulnerables de nuestra sociedad, la próxima normativa debería recoger con claridad que las rentas mínimas de las CC.AA. son compatibles, complementarias y subsidiarias del IMV, y que los ingresos percibidos por ellas no serán computables a efectos de establecer la cuantía del IMV. Así, las comunidades autónomas podrán complementar esas cuantías con sus propios recursos y podrán extender la cobertura a determinados sectores que se queden al margen de la prestación estatal, según los criterios que consideren oportunos. Es conveniente que las comunidades autónomas mantengan y potencien sus propios programas complementarios de garantía de rentas y de lucha contra la pobreza y la exclusión social si queremos adecuarnos, también en esto, a la diversidad territorial.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que una buena parte de la población a la que va dirigido el IMV son usuarios reales o potenciales tanto de los servicios de empleo como de los servicios sociales, ambos de competencia autonómica. De acuerdo con el último informe de Foessa, seis de cada 10 hogares en situación de pobreza severa presentaban también indicadores de exclusión social severa en otros ámbitos (empleo, vivienda, educación, salud, relaciones sociales…) que les hacen, por tanto, susceptibles de ser atendidos por los servicios sociales. Por ello, si queremos, a la par de garantizar la protección social de estas familias, contribuir a su inclusión social y laboral, en la línea de las recomendaciones de la UE, tiene especial interés que las comunidades autónomas se vinculen a este programa de IMV.

Otra cuestión relevante es la gestión de una prestación como ésta. Hay que tener en cuenta que el IMV introduce diferencias importantes en su concepción respecto de las prestaciones típicas de Seguridad Social, así como en su modelo de gestión: son prestaciones familiares, no individuales, con una cuantía diferencial e individualizada, con flujos importantes de altas y bajas, con modificaciones constantes de cuantías, etc. En Navarra, el 88,5% de los expedientes sufría alguna revisión a lo largo de año, antes de agotar su periodo de vigencia (extinciones, modificaciones o suspensiones).

Por todo ello, para mantener la implicación autonómica en las políticas de inclusión, para facilitar el servicio a la ciudadanía con una única ventanilla, para aprovechar la experiencia de gestión descentralizada en este tipo de prestaciones, parecería muy razonable que se plantease una ‘delegación de la gestión del IMV’, al menos a las CC. AA. dispuestas a asumirla, de la misma forma que se hace actualmente con las Pensiones No Contributivas.

Finalmente, parece muy oportuno que se abra un debate público, a nivel estatal y en cada autonomía, sobre cual es la mejor forma de utilizar los recursos que éstas liberarían con la puesta en marcha del IMV.

A la vista de la experiencia de las comunidades autónomas con mayores niveles de cobertura y de lo que se va perfilando del nuevo IMV, parecería oportuno seguir destinando al menos una tercera parte de los 1.519 millones que ahora se gastan a complementar el IMV con programas autonómicos propios para mejorar las cuantías donde se considere necesario y para ampliar la cobertura a determinados colectivos que puedan quedarse fuera de la normativa estatal.

Los otros 1.000 millones deberían ir destinados a reforzar las políticas de inclusión, muy escasamente desarrolladas en nuestro país: un programa masivo de contratación en empleos sociales y comunitarios, el refuerzo de los servicios sociales de atención primaria y un programa formativo de itinerarios largos y objetivos ambiciosos.

Desde una perspectiva ética, sería inadmisible, a mi modo de ver, utilizar estos recursos para otras finalidades ajenas a las necesidades de los sectores más vulnerables.

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