Crónica de una crisis anunciada por Hungría y Polonia

El lunes 16 de noviembre, el Comité de Representantes Permanentes de los 27 estados miembros confirmó, por mayoría cualificada, el compromiso alcanzado la semana anterior entre el Consejo y el Parlamento Europeo (PE) sobre el Marco Financiero Plurianual para 2021-2027 (MFP 2021-2027) y el plan europeo de recuperación Next Generation EU. Ambos incluyen un mecanismo que vincula los fondos con el cumplimiento del Estado de derecho.

Cuando llegó el momento de votar sobre la decisión de los recursos propios (que implica la posibilidad de que la UE pueda emitir deuda en los mercados financieros), los representante permanentes ante la UE no llegaron a la unanimidad necesaria por las reservas expresadas por Hungría y Polonia, como informó un portavoz de la Presidencia alemana: reservas sobre el paquete completo, pero no acerca de la sustancia del acuerdo. El portavoz del Gobierno húngaro justificó el veto argumentando que no podían aprobar el paquete en su forma actual porque era contrario a las conclusiones del Consejo extraordinario del 20 de julio, posición compartida también desde el Gobierno de Polonia, y, aunque de forma menos pronunciada, por el de Eslovenia.

Los demás estados miembros subrayan que el mecanismo del Estado de derecho era ya «parte integrante» del acuerdo alcanzado por los jefes de Gobierno en el Consejo de julio. Hungría y Polonia lo niegan, y afirman que en su momento se acordó que las sanciones sólo podían decidirse por unanimidad. Un análisis de las conclusiones no respalda esta interpretación. Sin embargo, sí se puede afirmar que el acuerdo sobre el mecanismo de condicionalidad del MFP y del plan de recuperación entre el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea del 5 de noviembre refuerza el mecanismo: por un lado, por la introducción de una lista sobre qué se consideran incumplimientos del Estado de derecho; y, por otro, por determinar que el Consejo deberá decidir por mayoría cualificada sobre su activación.

En la reunión de los ministros de Exteriores del 17 de noviembre no se desbloqueó la situación. Por ello, nos encontramos ante un escenario en el que el MFP, que prevé el bloqueo de recursos para los estados miembros que incumplan el Estado de derecho, está bloqueado por dos estados miembros con problemas evidentes en el cumplimiento del Estado de derecho.

La emergencia ante la necesidad de aprobar el paquete es evidente para que se desbloqueen las ayudas europeas para paliar la crisis económica y social provocada por la Covid-19. Es probable que el veto cause un retraso en su lanzamiento, pero es poco probable que lo descarrile por completo y, sin duda, se encontrará una solución en los próximos días o semanas.

De hecho, guardando las diferencias con la situación actual, varios estados miembros han aprovechado su poder de veto en negociaciones presupuestarias para aumentar sus beneficios en la misma o para interconectarlas con negociaciones paralelas. La mas conocida es, tal vez, la amenaza británica de vetar la ampliación hacia el sur de la UE, en el Consejo de Fontainebleau de 1984, si no se establecía un mecanismo de corrección para los estados miembros que soportaban una carga presupuestaria excesiva con respecto a su prosperidad relativa –como solución se diseñó el cheque británico.

Sin duda, hablamos hoy en día de un asunto con una dimensión muy diferente al tradicional tira y afloja sobre partidas presupuestarias, pero tanto en estas situaciones como ahora, la posibilidad de llegar a un acuerdo depende de la habilidad de la Presidencia de la UE, que en la actualidad la asume Alemania. Ésta debe, como honest broker, esforzarse para conseguir un acuerdo. Un acuerdo que, como en anteriores negociaciones, permita a todos los gobiernos y a las instituciones de la UE vender el acuerdo final como su victoria. La Presidencia alemana expresó el martes su confianza en solucionar el bloqueo: «Hay tanto dinero en juego, que tantos estados miembros necesitan y están esperando, que no sólo se requiere una solución, sino que la necesitamos rápidamente», dijo el ministro de Asuntos Exteriores alemán, y añadió: «Estoy seguro de que seremos capaces de hacerlo».

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Ante el aparente enfrentamiento entre Hungría y Polonia con el resto de la UE, no debe olvidarse que el acuerdo ya es un compromiso, entre el PE y los negociadores del Consejo; y entre estos últimos, ya que varios estados miembros, como por ejemplo los Países Bajos, hubieran preferido un mecanismo aún más duro. En este sentido, el compromiso final tiene que ser suficiente para unos pero no demasiado para los otros. También las posiciones de Hungría y Polonia tienen matices: mientras que desde hace años el Gobierno de Viktor Orbán se expresa de manera muy determinante en este sentido, el polaco tiene una posición más matizada.

Ante la situación actual, en términos generales, se abren tres escenarios:

1.- La segunda ola de la pandemia está golpeando muy fuerte a Polonia y Hungría, y ante sus consecuencias económicas y sociales, ambos países (que figuran entre los principales beneficiarios del MFP y del plan de reconstrucción) también tienen interés en que el acuerdo se cierre cuanto antes. Por ello, según un primer cálculo, sólo intentan aprovechar la situación para cosechar alguna ganancia, a nivel europeo, como protectores de la causa nacional y a nivel doméstico, ante la opinión pública. Según algunas primeras encuestas, el 57% de los polacos apoya el veto, mientras que el 20% está en contra de bloquear el Presupuesto de la UE. Al mismo tiempo, el partido conservador gobernante de Polonia, Ley y Justicia (PiS), cuenta con el apoyo del 30% de los votantes. Su veto representaría, en este sentido, un intento de desviar la atención de la opinión pública ante su gestión de la crisis de la Covid-19 y de las importantes manifestaciones recientes en su contra.

Parte de la oposición en Polonia se ha posicionado también en contra del veto. El ex candidato a la Presidencia y alcalde de Varsovia, Rafal Trzaskowski, comentó que vetar los Presupuestos, «de los que Polonia es uno de los grandes beneficiarios», es «simplemente un intento de suicidio». La reacción de la economía parece también castigar la decisión. El florín húngaro y el zloty polaco cayeron frente al euro tras conocerse el eventual retraso en el apoyo fiscal de la UE.

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En este contexto, su oposición podría desaparecer tras una declaración de intenciones desde las instituciones de la UE sobre las cláusulas que garantizan una uso proporcionado, equilibrado y equitativo del mecanismo del Estado de derecho, que ambos gobiernos pueden vender como victoria aunque no se modifique el paquete. 

2.- Se puede asumir que la oposición de los dos países ante el mecanismo es más sólida y firme, y que ambos están decididos a utilizar su poder de veto para un cambio más significativo. En este escenario, se puede considerar que las consecuencias socioeconómicas de la pandemia son cada vez más evidentes y no hay tiempo para que los estados miembros retrasen o incluso pospongan las negociaciones. Ya en marzo y abril, con las cifras de infectados al alza, muchos jefes de Estado y de Gobierno preferían suavizar las referencias al cumplimiento del Estado de derecho a cambio de llegar a un acuerdo. Por otro lado, Hungría y Polonia consideran que el mecanismo es una violación de su soberanía y que, una vez aprobado el paquete, tampoco pueden recibir los fondos por las denuncias de gran parte de los estados miembros ante sus infracciones contra el Estado de derecho y la posible activación del mecanismo. En esta situación, el punto de partida sería el acuerdo del Consejo de julio, pero actualmente parece imposible retroceder al compromiso al que el Consejo y el PE llagaron el 5 de noviembre.

3.- La Presidencia puede vincular el acuerdo sobre el paquete financiero con otros temas, conciliando de esta forma las posturas de Hungría y Polonia. Ambos estados exigen desde hace tiempo la finalización del procedimiento del artículo 7 del Tratado de la UE. En el Consejo falta la mayoría necesaria para avanzar con el mismo y condenar a Hungría por una violación del Estado de derecho, o incluso para establecer que existe este peligro. Ante la debilidad y fracaso del mecanismo, algunos estados miembros ya consideraron como opción la suspensión del mencionado artículo, aunque argumentaron que aún no se daban las condiciones para ello.

Ante la situación actual, puede ser una opción cortar con un procedimiento que no tiene futuro para conseguir un mecanismo más determinante con el mismo fin. Sin embargo, el PE aprobó en septiembre pasado una resolución en la que planteaba instar al Consejo a reactivar el proceso sancionador contra Polonia previsto en el artículo 7 por poner en riesgo el Estado de derecho.

Para concluir, este jueves se celebrará una reunión telemática de los Jefes de Gobierno y de Estado, y aunque no se espera un acuerdo tan rápido, el que se materialice se encontrará entre los descritos más arriba. Pero la negociación no sólo significa un aumento o reducción de partidas presupuestarias, sino que está vinculado con los principios básicos de la Unión. En este sentido, la UE no debe dejarse chantajear y permitir que el dinero de los contribuyentes llegue a estados miembros que limitan la independencia de la Justicia o la libertad de prensa. En palabras del primer ministro de los Países Bajos ante el Parlamento: «La UE no puede sobrevivir a largo plazo si no es también una comunidad de valores, y el compromiso del Estado de derecho es el mínimo».

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