Decretos-leyes: el medio y los fines

La etapa de Pedro Sánchez al frente del Gobierno se ha gestionado a golpe de decreto-ley, dado que todas sus iniciativas legislativas aprobadas lo han sido a través de dicho instrumento normativo. A la luz de esta constatación, y teniendo presente que el mismo aparece constitucionalmente vinculado a la concurrencia de supuestos de “extraordinaria y urgente necesidad”, cabría inferir que nos hallamos instalados en una suerte de emergencia permanente que no puede ser respondida en sede parlamentaria y que justifica su uso constante por parte del Ejecutivo.

Sin embargo, esta percepción inicial no resulta acertada si tenemos en cuenta que, según la jurisprudencia constitucional, el Gobierno goza de un amplio margen de maniobra a la hora de apreciar la existencia de un concepto constitucionalmente indeterminado como la urgente necesidad. Tanto es así que el Tribunal Constitucional (TC) ha reservado la tacha de inconstitucionalidad por ausencia de dicho presupuesto fáctico únicamente para casos extremos en los que se detecta abuso o arbitrariedad.

En este contexto de acusada auto-contención fiscalizadora (hubo que esperar hasta 2007 para que el TC declarase inconstitucional un decreto-ley por ausencia de la urgencia: el decretazo de reforma del sistema de prestaciones por desempleo aprobado en 2002 por el Gobierno Aznar), no resulta sorprendente que los distintos ejecutivos que se han sucedido en el poder desde la aprobación de la Constitución hayan recurrido al decreto-ley como instrumento habitual de acción política. Y es que las ventajas inherentes a esta herramienta normativa actúan como una tentación irresistible para cualquier Gobierno, ya que posibilita la aprobación de normas con valor de ley al margen tanto del Parlamento como del procedimiento legislativo y que, asimismo, entran inmediatamente en vigor a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

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En cualquier caso, la concepción flexible y matizada del decreto-ley constantemente defendida por el TC, habilitándolo para “responder a las circunstancias cambiantes de la vida actual” y vinculando su uso “a los objetivos gubernamentales” no significa, en modo alguno, que la Constitución entregue un cheque en blanco al Poder Ejecutivo que permite su ejercicio al margen de cualquier límite. Y no es así porque, para empezar, se establece un nutrido grupo de materias que no pueden ser afectadas por decreto-ley, de tal manera que aun concurriendo la urgencia se veda la intervención gubernamental. Ciertamente, aquí de nuevo encontramos una (acertada) actitud contenida a cargo del TC, al interpretar que la actividad prohibida al Ejecutivo se refiere únicamente a la aprobación de regulaciones generales, así como a aquellas otras de índole restrictiva.

Asimismo, debe tomarse en consideración un principio sistémico básico que, por obvio, no puede dejar de señalarse: son las Cortes Generales, en tanto que depositarias de la soberanía popular, las titulares naturales de la potestad legislativa. Establecida la regla general, como excepción, se permite que el Gobierno actúe como legislador cuando concurran situaciones necesitadas de respuestas normativas inmediatas que, según ha afirmado el TC, “no pueden esperar ser aprobadas siguiendo el trámite parlamentario ordinario ni de urgencia”.

Este trueque de funciones, no obstante, se perfila como transitorio y meramente provisional, puesto que la supervivencia del decreto-ley (que ingresa en el ordenamiento jurídico con fecha de caducidad temporal) depende de que, en el plazo de 30 días desde su aprobación, el Congreso de los Diputados proceda a su convalidación o derogación. A través de este cauce se devuelve la palabra a la representación parlamentaria, permitiéndole en cierto modo recuperar el protagonismo inicialmente perdido y dando la oportunidad a los grupos de oposición de fiscalizar las decisiones gubernamentales.

En todo caso, no puede pasarse por alto el hecho de que, por decisión constitucional, la convalidación discurre a través de unos cauces muy exiguos, en tanto que la alternativa a la que se enfrenta la Cámara se reduce a aceptar o rechazar en bloque el decreto-ley, excluyéndose la posibilidad de introducir enmiendas.

En este sentido, hemos de llamar la atención sobre la deficiente regulación del procedimiento de convalidación que lleva a cabo el Reglamento del Congreso, al establecer unos tiempos de intervención extraordinariamente breves: 10 minutos para el representante de cada grupo parlamentario. Resulta evidente la sustancial rebaja de la posibilidad de llevar a cabo una efectiva fiscalización de las decisiones adoptadas por el Gobierno que se desprende de tal regulación. Consecuentemente, un uso desmesurado del decreto-ley provoca una merma sustancial de la calidad democrática del sistema político al priorizar la lógica de la mayoría gubernamental en detrimento de la dialéctica pluralista que caracteriza la dinámica parlamentaria.

Es en dicho escenario de severa restricción de la función de control del Ejecutivo por parte del Congreso en el que el actual uso recurrente del decreto-ley adquiere un peculiar sentido. Estando desprovisto de mayoría en el seno de la Cámara y siendo objeto sus proyectos de ley de un constante ejercicio de filibusterismo por parte de la Mesa mediante la aprobación de reiteradas prórrogas del plazo para presentar enmiendas, al Ejecutivo no le queda otra opción que echar mano de su potestad legislativa de urgencia que, de este modo, se muestra como la única vía que le permite sacar adelante sus iniciativas.

Actuando así, consigue un doble efecto: por un lado, a pesar de su debilidad en sede parlamentaria logra mostrarse ante la ciudadanía como centro efectivo de poder, dotado de capacidad para controlar la agenda legislativa. Por otro, le permite recuperar un rol protagonista ante el Congreso, emplazándolo a pronunciarse en un plazo preclusivo sobre unas normas cuyo contenido ha sido previamente establecido, que no pueden modificarse y que, además, ya están en vigor. La destacada dimensión social de una buena parte de los decretos-leyes adoptados por el Ejecutivo Sánchez, unido al elevado coste político que de, cara al electorado, se derivaría de su eventual derogación han funcionado en la práctica como catalizadores decisivos a la hora de obtener los votos de ciertos grupos que en su momento avalaron la censura, pero que no han mantenido un apoyo constante.

El obvio rédito político que este modus operandi reporta al Gobierno, y que se mantiene también en las postrimerías de la legislatura (según se desprende de la aprobación de una numerosa batería de decretos-leyes cuya convalidación corresponderá a la Diputación Permanente del Congreso) no logra, empero, neutralizar su carácter abusivo. Porque el recurso sistemático al decreto-ley como medio para la consecución de sus fines políticos (por muy legítimos que éstos puedan ser) al margen de situaciones de urgencia y en detrimento de la función parlamentaria provoca una clara vulneración  de la Constitución.

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