Descentralización y nuevas formas de gobernanza en Europa

Desde el inicio de la crisis financiera global y en un contexto en el que la creciente urbanización e integración de las áreas metropolitanas cuestiona los modelos clásicos de gobernanza (local, regional y central), muchos gobiernos locales y regionales se han tenido que adaptar a un nuevo contexto político y económico. En un marco de restricción presupuestaria a todos los niveles y según datos de la OCDE, más de la mitad de estados de la Unión Europea han llevado a cabo de manera forzosa o voluntaria y en mayor o menor profundidad; algún tipo de reforma de su estructura territorial.

Sin embargo, parece difícil establecer un patrón claro sobre el carácter de las reformas que han tenido lugar en muchos estados europeos en los últimos años, y en qué casos, dichas reformas suponen una amenaza para la autonomía local y regional. En éste sentido, las reformas varían entre países de forma cualitativa, ya que en algunos casos podemos hablar de descentralización o desconcentración, mientras que en otros, de re-centralización, metropolización, regionalización o cooperación.         

Además de dichos procesos clásicos de reforma de la estructura territorial, nuevas formas de gobernanza han aparecido como respuesta a una estructura de gobernanza multinivel en transición, en la que se utilizan nuevos métodos de provisión de servicios y formas de gobierno territorial que van más allá de la noción legalista, compartimentada y formal de la gobernanza clásica. Una gobernanza más flexible y abierta por tanto, que está resultando en una cooperación vertical de las autoridades locales y regionales cada vez mayor con el gobierno central. Así como también horizontal, con otras autoridades públicas del mismo nivel y, transversal, con actores privados y de la sociedad civil.

Entre otras, como bien apuntaba este informe del Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa hay diversas nuevas formas de gobernanza que predominan en la actualidad, tales como contratos entre distintos niveles de la administración; nuevas formas de participación ciudadana, así como acuerdos entre gobiernos locales y regionales con otros actores del sector privado y la sociedad civil o instrumentos para medir la gestión en la provisión de servicios.

En algunos países, la necesidad de controlar el déficit y el gasto público, ha resultado en una gran presión hacia las autoridades locales y regionales, la cual en muchas ocasiones ha derivado en reformas territoriales forzosas o nuevas formas de gobernanza que buscan mayor eficiencia.

Sin embargo, a pesar de que las autoridades locales y regionales europeas no han sido el nivel de gobierno que ha incurrido en mayores niveles de déficit y gasto (un 12% sobre el PIB de media) en proporción a sus competencias; la malentendida jerarquía entre administraciones ha provocado un ajuste proporcionalmente mayor en los niveles de gobierno más cercanos a la ciudadanía.

Sin embargo, la percepción sobre la idoneidad de dichas reformas territoriales, así como sobre las nuevas formas de gobernanza mencionadas, varía entre estados. Para algunos son positivas porque abren las viejas estructuras de gobierno y gestión pública a nivel local y regional, permitiendo la puesta en común de recursos y conocimiento con nuevos actores, así como permitiendo una mayor variedad de visiones provenientes de la sociedad civil, el sector privado o la comunidad en la toma de decisiones públicas.

Para otros, suponen una amenaza para la autonomía de autoridades locales y regionales ya que limitan la capacidad de acción de los representantes elegidos por la ciudadanía y dificultan la rendición de cuentas y asunción de responsabilidades bajo una red de estructuras de gobierno, acuerdos de cooperación y provisión de servicios cada vez más compleja y difusa.

Nos encontramos ante un proceso de transición de la Gobernanza Multinivel, en la que lo privado y lo público, así como el shared-rule” y self-rule se mezclan y se confunden cada vez más, mientras que las estructuras intermedias (áreas metropolitanas), de cooperación pública (mancomunidades) y público-privada (contratos de provisión de servicios) cobran cada vez mayor importancia.

La tendencia a la mancomunidad y cooperación en la provisión de servicios desde estructuras intermedias, con una legitimidad democrática inexistente o excesivamente indirecta por ejemplo, supone ciertos riesgos a la hora de medir el éxito y transparencia de los nuevos modelos de gobernanza y gestión territorial. 

Ante tal contexto, la pregunta clave que debemos hacernos es si dichas nuevas formas de gobernanza, así como las reformas en la estructura territorial de los distintos estados europeos son una alternativa a la centralización, la privatización en la provisión de servicios o la fusión de autoridades locales. Si bien parece claro que no hay una solución igual para todos los estados de la Unión Europea, hay una serie de principios que deben guiar los procesos de cambio en las estructuras territoriales de nuestros estados si queremos que tengan éxito.

En éste sentido, las reformas deben garantizar el respeto a la Carta Europea de la Autonomía Local del Consejo de Europa. En primer lugar, respecto a su artículo 4, que garantiza el ejercicio pleno y completo de la autonomía local dentro de la ley en aquellas materias de su competencia, así como el principio de subsidiariedad, el cual garantiza la provisión de servicios de la forma más cercana posible a la ciudadanía. Autonomía, que no podrá verse limitada ni coartada en ningún caso fuera de la ley. Y en segundo lugar, respecto a su artículo 9, que garantiza la independencia financiera de las autoridades locales, así como la necesidad de dotarlas de los recursos necesarios para cumplir con sus competencias y obligaciones estipuladas por la ley.

Por lo que respecta al artículo 4 y en concordancia con el espíritu del apartado 6, las reformas deben ser el resultado de un proceso de diálogo entre los distintos niveles de gobierno para que haya un sentimiento de apropiación que permita llevarlas a cabo con éxito. En ésta misma línea, las reformas territoriales y las nuevas formas de gobernanza no pueden ser utilizadas para reducir la autonomía local y regional, sino como una oportunidad para proveer servicios de forma más flexible, transparente y eficiente, garantizando al mismo tiempo, la autonomía política y la iniciativa de los gobiernos locales y regionales. 

Por lo que respecta al artículo 9 por su parte, el desempeño de nuevas competencias a nivel local, debe ir acompañado los recursos necesarios. Si bien determinadas competencias han sido trasladadas al nivel local o regional, en muchos estados europeos a lo largo de la última década, éstas no siempre han sido acompañadas de los mecanismos financieros necesarios que permitan la plena disposición de recursos materiales para cumplirlas.    

Las nuevas formas de gobernanza, tales como los presupuestos participativos, mecanismos de información y gobierno abiertos o participación digital, que flexibilizan, mejoran y acercan la toma de decisiones a la ciudadanía y a las nuevas generaciones, son también vitales para mejorar nuestras sociedades.

Aquellas nuevas formas de gobernanza territorial que respetan la flexibilización, la transparencia, la complementariedad y la provisión de servicios de forma más eficiente, pero que al mismo tiempo respetan la autonomía de cada nivel, no duplican competencias e introducen mecanismos de rendición de cuentas, son las que mejor responderán a los retos de la gobernanza actual.

Necesitamos por tanto, un análisis riguroso de las particularidades, (históricas, modelo de estado, competencias, nivel de arraigo de la ciudadanía al territorio, etc.) de cada país que permita encontrar soluciones a medida para cada caso en un contexto de gobernanza multinivel en transición, en el que la buena gestión del área metropolitana de Madrid, Paris, Barcelona o Manchester, tendrá cada vez una importancia más significativa respecto a los modelos clásicos de gobernanza.

Autoría

2 Comentarios

  1. Sandra Castro
    Sandra Castro 01-21-2016

    Interesante planteamiento.

    Sería útil algo de documentación sobre los ejemplos concretos de modelos flexibles? Lo preguntó para evaluar experiencias para Colombia

    Gracias

  2. Miriam Eisermann
    Miriam Eisermann 01-22-2016

    Muchas gracias por este analisis! Muy interesante. A ver si la Union energetica que esta preparando la Comision europea facilitara una gobernanza multi-nivel. Trabajo por una red de municipios Energy Cities. Con el Pacto de los Alcaldes (www.eumayors.eu) ya hemos mostrado que es posible avanzar en la transicion energetica a nivel local si hay coordinacion entre los niveles de decision (EU, nacional, regional, local).
    @Sandro:
    Nuestra publicacion reciente trata de la gobernanza a nivel local: http://www.energy-cities.eu/IMG/pdf/abc_en_web_final.pdf y tambien te reconmendo nuestras cronicas de la transicion europea (varios ejemplos europeos): http://www.energy-cities.eu/-Publications,62-

    Saludos.

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