Diplomacia impositiva

La globalización ha permitido una creciente movilidad de las bases impositivas, lo que resta capacidad de actuación unilateral a los estados y hace imprescindible la armonización internacional. Durante el tránsito desde los sistemas tributarios tradicionales de los estados-nación hacia la nueva realidad que deberá imponerse en un futuro no demasiado lejano, es necesaria la intervención de los servicios de Acción Exterior con dos objetivos. Por un lado, hacer lobby para tratar de extender las posiciones de cada estado ad extra y, por otro, explicar la iniciativa unilateral de cada país durante el periodo de transición.

El lado del ingreso de los Presupuestos públicos se enfrenta a tres principales retos. El primero, restaurar la tributación empresarial de los grupos multinacionales, erosionados a través de las técnicas conocidas como BEPS (acrónimo anglosajón para erosión de bases y traslación de beneficios), que a su vez da nombre a la iniciativa de la OCDE que busca cerrarlas el paso; así como la de las grandes fortunas, como demostraron los célebres Panama Papers.

El segundo, el gravamen de las actividades digitales contemporáneas, fundamentalmente sobre la publicidad online y el valor añadido generado por la recolección, tratamiento y venta de datos relacionados con el uso de estas plataformas. Estos dos primeros desafíos suelen mezclarse, pero, aunque exista una identidad bastante cercana entre los conceptos ‘multinacional elusiva’ y ‘gran tecnológica’, se trata de dos cuestiones diferentes, ya que la primera se extiende en un ámbito subjetivo más amplio, mientras que en el segundo caso no sólo se cuestiona el otrora pacífico principio de residencia, sino que además está por ver de qué modo se definirán y medirán las bases gravables (euro por clic…).

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Por último, la internalización de las externalidades ambientales negativas, con el objetivo de afrontar la crisis climática sin dar la puntilla a unas industrias locales ya debilitadas, evitando que el peso del ajuste recaiga sobre los grupos poblacionales más desfavorecidos.

Las tres cuestiones comparten un elemento: su dimensión transfronteriza. Por eso, su solución más coste-eficiente implica al máximo número de jurisdicciones posibles. Muchos señalan a la Unión Europea como el foro natural para estas políticas. Sin embargo, la rémora que constituye la regla de la unanimidad en el Consejo de la Unión Europea en asuntos tributarios, que condujo recientemente a la delegación del debate sobre la armonización de la imposición directa a la OCDE, no sugiere un escenario demasiado alentador.

A pesar de la propuesta de passerelle (término acuñado por el federalista Altiero Spinelli para referirse a la relajación de las reglas de votación desde la unanimidad hacia la mayoría cualificada), lanzada por la Comisión Europea tras el fracaso de estas negociaciones (Comisión Europea, 2019; Dourado, 2019), algunos estados-miembros han decidido actuar transitoriamente de forma unilateral con la esperanza de ser seguidos. Este fenómeno es conocido como emulación o imitación de políticas públicas (Schimmelfennig, 2012), y ha sido una de las vías de la UE para extender sus iniciativas más allá de los (aún) Veintiocho, siendo parte elemental de su soft power. Las políticas ambientales de los países nórdicos, como el impuesto al CO2, son otro ejemplo de esta técnica de policymaking.

La decisión de estos países de actuar ante la parálisis internacional ya ha generado las primeras tensiones internacionales. Es ilustrativo el ejemplo de Francia, cuya Asamblea Nacional aprobaba en julio de 2019 la denominada tasa Gafa (Google, Apple, Facebook, Amazon), que gravaba el 3% de la facturación de las grandes compañías digitales generada en el país. A pesar de que el sujeto pasivo del tributo no se limitaba a los grupos estadounidenses, la reacción del Ejecutivo de Donald Trump no se hizo esperar. El presidente, consciente del impacto de la medida en las tecnológicas estadounidenses, amenazó con imponer como respuesta aranceles al vino francés, llevando a Emmanuel Macron a abrir una negociación con Estados Unidos.

Meses antes, a finales de 2018, y con un contenido muy similar, se había presentado en España un anteproyecto de ley sobre el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales, cuya tramitación legislativa decayó ante la convocatoria electoral de abril de 2019 y generando la misma reacción por parte del Gobierno de EEUU.

El Ejecutivo estadounidense ya había salido a defender a sus grandes empresas tecnológicas durante la crisis de las multas recíprocas que viene librándose desde hace un lustro. Así, la sanción a Deutsche Bank por su papel en la crisis de las hipotecas subprime en EE.UU. se interpretó como una represalia por las sanciones que la UE había impuesto previamente a Google y Microsoft por sus conductas colusorias.

Las manifestaciones públicas de Trump contra las sanciones europeas a las tecnológicas estadounidenses habían sido frecuentes desde que llegó a la Casa Blanca. Sin embargo, hasta ahora no se tenía constancia de que hubiera movilizado a sus servicios de Acción Exterior, como hacía en esta ocasión para que trataran de frenar cualquier iniciativa a la francesa, bajo el argumento del respeto a los trabajos que, en paralelo, se están llevando a cabo desde la OCDE.

Con independencia de la coherencia (o de su carencia) de esta defensa del multilateralismo con el grueso discursivo del presidente Trump, esta situación visibiliza una cuestión muy interesante, y es el surgimiento de una nueva diplomacia impositiva.

No es nuevo que los servicios de representación exterior trabajen en asuntos del ámbito tributario. Es relativamente frecuente que colaboren con las administraciones fiscales o los departamentos ministeriales de Hacienda para facilitar la firma de convenios contra la doble imposición o los protocolos de colaboración e intercambio de información. Ejemplo de ello son los convenios firmados entre Estados Unidos y más de 90 jurisdicciones sometiéndose a la Fatca, que prolonga la jurisdicción tributaria estadounidense más allá de sus fronteras, una norma criticada por su falta de reciprocidad y que cualquier otro Estado sin la influencia internacional de EE.UU. tendría muy difícil aplicar.

Sin embargo, sí resulta innovador que la diplomacia trabaje para tratar de influir en el diseño del sistema tributario de un tercer Estado con el objetivo de beneficiar a sus contribuyentes.

La diplomacia ya había explorado nuevas vías para cultivar y ejercer el soft power con la creación de los attachés culturales o el impulso a las redes y asociaciones de científicos nacionales en el exterior; siendo la diplomacia cultural una partida que la Acción Exterior española, en colaboración con el Instituto Cervantes, ha sabido jugar.

Hoy, los servicios de representación exterior tienen un nuevo reto con el incremento de la relevancia de la cuestión tributaria en el ámbito internacional. De quién sea más hábil en desarrollar una eficaz diplomacia impositiva, inclusiva con los distintos niveles de gobierno competentes en la materia, dependerá el diseño futuro de los sistemas tributarios.

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