El ‘Brexit’ y la soberanía del Parlamento: ¿una crisis constitucional?

En la parte final del proceso de retirada de la Unión Europea por parte del Reino Unido, el speaker (presidente) de la Cámara de los Comunes del Parlamento británico, John Bercow, ha abierto una crisis política de dimensiones constitucionales. Al menos, eso es lo que se sostiene en los ambientes que apoyan al Gobierno de Theresa May y su estrategia en este asunto.

En medio de la sesión del lunes pasado, 18 de marzo, el speaker, con la solemnidad propia del lugar, realizó una declaración solemne ante la Cámara (statement), precisando su posición sobre una cuestión que –en palabras del propio Bercow– venía siendo objeto de especulación en las últimas semanas: la posibilidad de que el Gobierno sometiese a la consideración de la Cámara una moción sobre el acuerdo logrado con la UE sobre el Brexit idéntica o sustancialmente igual a la rechazada el pasado 12 de marzo. El speaker afirmó que esa opción no es viable porque la tradición exige que, para ser sometida a votación, la moción del Gobierno debe ser sustancialmente distinta de la ya votada –y rechazada– por la Cámara con anterioridad, durante el mismo periodo de sesiones.

Para entender la trascendencia constitucional del posicionamiento del speaker –que, como señaló expresamente, no ha dicho su última palabra sobre este asunto– hay que tener en cuenta algunas singularidades del sistema constitucional británico y de sus usos parlamentarios.

Aunque el tópico más extendido –sustancialmente inexacto– hace referencia a la ausencia de Constitución escrita, lo que identifica a la Constitución británica es su carácter no codificado y el amplísimo terreno que asumen las normas consuetudinarias y las convenciones constitucionales, en un sistema que se asienta sobre un concepto político –y no jurídico– de Constitución. Esto significa, entre otras cosas, que ésta carece de rigidez y de supremacía frente a las leyes ordinarias. La clave de bóveda que mantiene en pie ese sistema constitucional es el principio de soberanía parlamentaria, a pesar de lo extendido de las consideraciones sobre su relativo deterioro como consecuencia de la ‘Human Rights Act’ (1998), la pertenencia a la UE y las Devolution Acts –que atribuyen autonomía a Irlanda del Norte, Escocia y Gales–.

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Frente a lo que se tiende a pensar, ausencia de rigidez de la Constitución no significa facilidad para el cambio. Al menos, no en la historia del RU. Una de las características identificadoras más sobresalientes de la Constitución británica es su estabilidad; la continuidad en un proceso permanente de adaptación, que asegura la exclusión de «repentinas y caprichosas rupturas con el pasado». En este contexto, el precedente mantenido de forma ininterrumpida dota a una determinada postura de una legitimidad difícilmente rebatible… salvo que una mayoría suficiente considere conveniente cambiar esa tradición. Es aquí donde entra en juego la singularidad del Parlamento británico.

La tradición, por una parte, y el sistema electoral, por otra, confluyen –a pesar de sus defectos– en dotar al sistema de unos checks and balances, de unos equilibrios que son el alma de la Constitución británica. A lo largo de la Historia, esos cambios sólo han sido posibles cuando ha existido una mayoría política y social clara, sólida, a favor. Porque, dada la autonomía respecto a su propio partido con que actúa una parte cualitativamente significativa de los miembros de la Cámara, cuando no existe esa mayoría, cuando existe fuerte controversia en la sociedad sobre el cambio que se pretende, su reflejo en el Parlamento hace muy difícil que exista la mayoría necesaria. En esas condiciones, la mayoría (absoluta) del partido del Gobierno en los Comunes se hace, muchas veces, insuficiente. Es lo que viene ocurriendo con el Brexit desde el referéndum de junio de 2016.

La profunda división en el interior de cada uno de los dos grandes partidos ha provocado una insuperable fractura entre Parlamento y Gobierno; y dentro del propio Ejecutivo. Walter Bagehot expresó rotundamente, en su apologética The English Constitution (1867), que el «eficaz secreto de la Constitución inglesa puede describirse como la estrecha unión, la casi completa fusión, entre los poderes Ejecutivo y Legislativo», cuya «singular cercanía» constituye su «verdadero mérito»; desmintiendo, así, todas las teorías sobre la separación de poderes. El ‘Brexit’ está provocando una profunda crisis política que, al afectar a ese «verdadero mérito» de la Constitución, es una crisis constitucional.

El progresivo debilitamiento del Parlamento, crecientemente subordinado al Gobierno, característico de la evolución de los sistemas parlamentarios, ha afectado también al RU. Pero en momentos de crisis como el presente, la genética parece capaz de imponer algunas exigencias y algunos límites.

Desde el mismo momento del referéndum, la gestión del Brexit ha supuesto una lucha larvada por el control del proceso entre Parlamento y Gobierno; hasta fechas muy recientes, con la pasividad, o la dejadez, de la Cámara de los Comunes.

El objetivo de que el RU recuperase el control de sus asuntos (take back control), perdidos en favor de la UE, que galvanizó la campaña a favor del Brexit ha tenido una traducción llamativa. Desde que asumió el cargo de primera ministra (PM), Theresa May se impuso la obligación de ejecutar el resultado del referéndum como instrumento justificativo de una estrategia de enorme alcance político. Imponiendo una interpretación unívoca del significado del referéndum (Brexit means Brexit) que trascendía lo que se había preguntado al electorado, May pretendía lograr la marginalización de la oposición laborista, profundamente dividida y desorientada sobre este asunto, instaurando un incontestable y duradero reinado conservador que fue calificado como «Estado de un solo partido» (a One-Party State). Y, al mismo tiempo, pretendía reforzar hasta el extremo el poder del Gobierno, marginando, por una parte, al Parlamento, al que se negaba a reconocer la capacidad de intervenir de forma decisiva en la determinación –a través de un voto significativo, a meaningful vote– del qué y del cómo del acuerdo de retirada con la UE y de sus relaciones futuras; y, por otra, a las autonomías territoriales (devolved bodies), usurpándolas el poder (power grab) recuperado de la UE que, de acuerdo a sus Devolution Acts, les debería corresponder.    

La estrategia de Theresa May ha fracasado completamente. Primero, fueron los jueces quienes pusieron límites a su pretension de marginar al Parlamento al resolver el ‘asunto Miller & Dos Santos’, dos ciudadanos particulares; primero por la High Court of Justice of England and Wales (2016) y, finalmente, por la Supreme Court (2017).

Luego fueron los electores quienes negaron a los conservadores de Theresa May la mayoría aplastante que consideraba al alcance de la mano cuando convocó elecciones anticipadas, justo un año después del referéndum (2017), dejando al Gobierno dependiente de los diputados de los unionistas de Irlanda del Norte para una exigua mayoría absoluta, totalmente insuficiente en la práctica parlamentaria británica.

Y ahora es el speaker de la Cámara, cuando ésta ya ha desafiado abiertamente al Gobierno rechazando por dos veces –en una ocasión, con la derrota más abultada de la historia parlamentaria británica, como ha recordado John Bercow en su statement–, cerrando el paso a la que, aparentemente, parecía ser la estrategia de May para doblegar a la Cámara: presentar nuevamente –más de una vez, si fuese necesario– el acuerdo negociado con la UE, a medida que cualquier otra opción era descartada por el Parlamento.

Los fundamentos del posicionamiento del ‘speaker’ son muy sólidos en la tradición británica. Como en otras muchas ocasiones, la norma que lo ampara no hay que buscarla en el Reglamento (Standing Orders) de la Cámara, sino en la biblia de los usos parlamentarios británicos, el Erskine May, el compendio de reglas del proceso parlamentario recopiladas por quien fuera speaker entre 1871 y 1886. Como ha recordado esta semana su homólogo, «las decisiones de la Cámara importan», por lo que no se puede seguir presentando una y otra vez una moción ya rechazada. El problema es que, probablemente, la estrategia de la primera ministra podría ser exitosa, logrando que algunos miembros cambiasen su voto. El speaker –y la tradición– consideran que eso no es serio.  

¿Qué perspectivas tiene el conflicto abierto entre Cámara de los Comunes y Gobierno? El ‘speaker’ va a ser sometido a una presión brutal. Una presión a la que contribuirá decisivamente la condición que ha anunciado Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, en su declaración de hoy: la aceptación de la prórroga para la retirada del RU hasta el 30 de junio, solicitada por la PM, queda condicionada a que, previamente, los Comunes aprueben el acuerdo cuyo sometimiento a nueva votación considera improcedente el speaker.

Su poder es enorme, inimaginable en un sistema parlamentario como el nuestro. Pero es un cargo peligroso. Históricamente, ponían en juego su cabeza, lo que explica la costumbre, que se sigue practicando, de arrastrar al speaker a su puesto a la fuerza (dragged unwillingly) en su primera elección. Desde 1535, ninguno ha sido decapitado. Pero no ha dejado de ser un puesto arriesgado. En un ambiente tan crispado como el provocado el ‘Brexit’, John Bercow pagará un alto precio; politico y, quizás, personal. Pero, en cualquier caso, su decisión contribuirá a seguir manteniendo la dignidad parlamentaria y la idea de su soberanía –ahora frente al Gobierno– en pleno siglo XXI.

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