El Consejo Europeo y el ‘Spitzenkandidat’: crónica de una muerte anunciada

Este martes, a las 18.00 horas, el Parlamento Europeo votará la candidatura de Ursula von der Leyen (ministra de Defensa alemana y una firme aliada doméstica de Angela Merkel) a la Presidencia de la Comisión Europea. Tras una semana de contactos con las diferentes fuerzas políticas pro-UE, aún es incierto qué votarán los principales partidos: parece claro que el los populares del EPP y los liberales de Renew Europe lo harán mayoritariamente a favor, pero la división entre los socialistas es mucho mayor y los verdes, por su parte, ya dejaron claro que votarían en contra, tras una reunión con la candidata en la que ésta no pareció concitar apoyos en el seno del grupo. Así las cosas, si finalmente el Parlamento vota a su favor, Von der Leyen se convertirá en presidenta de la Comisión Europea, y el Spitzenkandidat habrá caído después de una sola legislatura.

Lo cierto es que la campaña de las elecciones europeas no auguraba nada bueno, con partidos como Alde renunciando a nombrar a un único candidato o líderes como Macron vinculándolo con su exigencia de listas transnacionales. Sin embargo, la evolución de las negociaciones en el seno del Consejo Europeo (con los candidatos explorando opciones como Timmermans para presidir la Comisión, lo que permitía salvar el sistema y sortear el veto a Weber de algunos líderes) sugería que los líderes se sentían más constreñidos de lo esperado por el Spitzenkandidat. Pero el acuerdo de última hora demostró hasta qué punto esa sensación era algo ilusorio.

Hace unas semanas, y con motivo del comienzo de las negociaciones, escribí un artículo en el que analizaba las posibilidades de que el Spitzenkandidat se consolidase como método de elección de los presidentes de la Comisión, y que pasase a ser considerado como costumbre constitucional. Ahora, ante la evidencia de su fracaso, convendría preguntarse cuáles son las causas de su colapso. Dejando de lado la nula voluntad del Consejo Europeo (que agrupa a los jefes de Gobierno de los 28 estados miembros) de someterse a él, sí pueden apreciarse cuestiones relacionadas con el equilibrio institucional de la Unión que hacían difícil que funcionase una figura como el Spitzenkandidat. Es decir: se trata de una buena idea, pero difícil de implementar en el sistema bajo el que opera la Unión Europea.

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A mi juicio, el factor principal es el hecho de no hallarse alineada con el carácter parlamentariosui generis’ de la Unión Europea. Ésta dispone de un sistema por el que el formateur (Consejo Europeo) propone a un candidato al Parlamento, que habrá de aprobarlo por mayoría absoluta. De esta forma, el Ejecutivo (en este caso, la Comisión) que resulte contará con el favor de la mayoría parlamentaria y podrá desplegar su labor de gobierno. En un sistema así (al que no en vano llamamos parlamentario), lo esencial es reunir la confianza del Parlamento, no el haber obtenido un determinado número de votos en una elección. Por eso se vota una lista de diputados, y no directamente un único candidato a presidente. Éste es, sin ir más lejos, el caso de España, donde se vota a los candidatos a diputado por una provincia, y para ser presidente del Gobierno no es requisito necesario ser siquiera diputado; sólo contar con la confianza de la Cámara y haber sido propuesto por el formateur.

Ahí reside un problema en potencia, que afecta decisivamente a la potencialidad de que una figura como la que nos ocupa devengue en costumbre vinculante; dado que es muy complicado introducir medidas vinculantes que generen un personalismo en las elecciones parlamentarias (los crónicos llamamientos a que gobierne la lista más votada en España son un buen ejemplo de ello). Así, el Spitzenkandidat, a pesar de tener el noble objetivo de implicar a los ciudadanos europeos en la elección y de vincular más claramente la de Presidencia de la Comisión a las elecciones europeas, no ha logrado ir más allá de ser algo así como un trampantojo: busca imponer una práctica propia de un régimen presidencial (la elección popular de un presidente) en un sistema y una estructura parlamentarios.

En el artículo de hace unas semanas, mencionaba cómo había una cuestión del Spitzenkandidat que no quedaba clara: ¿quién había de presidir la Comisión, quien representase al partido más votado o aquel ‘Spitzenkandidat’ que pudiese obtener la mayoría absoluta de los votos en el Parlamento? Desgraciadamente para aquellos que confiábamos en que el sistema podía consolidarse y ganar en claridad, la incógnita no se ha resuelto. Y haciendo una lectura crítica de lo que muchos escribimos hace tan sólo un mes, quizá el problema en nuestro análisis era que una incógnita de esas características no podía resolverse plenamente en ninguno de los dos sentidos. 

De ser así, estaríamos ante el verdadero talón de Aquiles del sistema: ni hay un mecanismo legal para obligar al Parlamento a votar automáticamente a favor del candidato del partido más votado ni lo hay para garantizar que alguno de los ‘spitzenkandidat’ pueda reunir esa mayoría en todos los supuestos que pudiesen producirse en el futuro. No hay mecanismos legales viables para obligar a los diputados, y no cabe esperar que un órgano formado por más de 700 individuos asuma sin renuencia un Spitzenkandidat vinculante, pues restringiría en un sentido u otro sus atribuciones en lo que a la investidura se refiere. Ello, a pesar de que el Parlamento haya sido el mayor valedor del Spitzenkandidat no vinculante, y lo siga siendo en la actualidad, dado que le dotaría de un mayor peso con respecto al Consejo Europeo.

Es decir, el Spitzenkandidat no vinculante no es sostenible por la falta de compromiso del Consejo Europeo, tal y como se ha visto en esta ocasión; pero tampoco lo sería uno vinculante, pues su institucionalización como norma sería terriblemente problemática, e incluso podría poner en su contra a la institución que ha sido hasta ahora su principal valedora.

El otro problema, y éste no afecta únicamente al ‘Spitzenkandidat’, sino al sistema de nombramientos previsto en los tratados, es el enorme poder del Consejo Europeo. Hemos asumido que éste ejerce el rol de un formateur, y nada tiene de malo que esté compuesto por una pluralidad de individuos, si bien ello conducirá inexorablemente a que el proceso interno de formación de su voluntad sea más lento y complejo. Es perfectamente factible que un sistema parlamentario funcione con un formateur que sea un órgano con una pluralidad de individuos, y que proponga un candidato a los miembros del Parlamento. 

El problema, sin embargo, se deriva del hecho de que los primeros (los líderes) son, en la práctica, los ‘jefes’ de los segundos (los eurodiputados). Así, el hecho de que Von der Leyen vaya a ser seguramente confirmada por el Parlamento Europeo está enormemente condicionado por la capacidad de los jefes de gobierno presentes en el Consejo Europeo de influir (cuando no, directamente, de fijar) el voto de las delegaciones nacionales de sus respectivos partidos. Ése es el verdadero efecto distorsionador. 

No es un problema exclusivo de la Unión Europea. En algunas repúblicas parlamentarias, los jefes de Estado disponen de un cierto control de sus respectivos partidos, y pueden interferir en el nombramiento de los primeros ministros. En el régimen semipresidencialista francés, por su parte, se evidencia de forma más cruda: Macron controla la Asamblea a través de su partido, y los candidatos a primer ministro que él proponga serán viables mientras eso siga siendo así.

Sin embargo, el caso de la Unión Europea es más grave, dado que la distorsión no afecta únicamente a un número de votos en el Parlamento controlado por los líderes del Consejo (los de aquellos partidos que lideren las respectivas coaliciones nacionales), sino igualmente al funcionamiento de los grupos políticos del Parlamento, dañando su cohesión y su capacidad para fijar una postura común. Un buen ejemplo de ello es el hecho de que el Grupo S&D verbalizase en un primer momento su oposición a Von der Leyen, pero el PSOE (que es la delegación más numerosa del grupo) vaya a votar a favor de ella, por ser el acuerdo final beneficioso a ojos del Gobierno de Pedro Sánchez.

Y todo esto es particularmente relevante dado que el voto del Parlamento, en un sistema parlamentario, debiera ser en sustancia un contrapeso a la discrecionalidad de la que dispone todo ‘formateur’ a la hora de nombrar a un candidato.

Históricamente, eran los reyes quienes elegían a sus primeros ministros, pero fueron los parlamentos los que, poco a poco (en una pugna que se extendió durante todo el siglo XIX y que conoció numerosos retrocesos), lograron que el otorgamiento de su confianza fuese un requisito esencial. Esa pugna está en el ADN de los regímenes parlamentarios de los que disfrutamos en Europa, y en el de la UE. El Parlamento Europeo, pues, debiera ser un contrapeso al Consejo Europeo, un órgano con la capacidad de tirar abajo una mala decisión de éste. Pero, con los miembros del Consejo influyendo en el voto, su rol de control se diluye

Esto es letal para un sistema como el Spitzenkandidat, sobre todo en un momento en el que la única opción de que éste sobreviva es precisamente que el Parlamento tumbe la candidatura de Von der Leyen. La historia del parlamentarismo europeo se ha forjado a base de pulsos de este tipo, de los que (casi) siempre salía victorioso el Parlamento, que así consolidaba su rol y reforzaba sus poderes. Sin embargo, no parece que eso vaya a suceder en esta ocasión. 

En consecuencia, el Spitzenkandidat contaba con una serie de debilidades relacionadas con las dinámicas institucionales de la Unión Europea que hacían difícil que se consolidase. Se trataba, en conclusión, de un intento de introducir una dinámica presidencialista en un sistema parlamentario, lo que tarde o temprano iba a terminar por generar problemas. 

Con todo, es importante no perder de vista que el problema que motivó su aparición es muy real, y que requerirá probablemente de soluciones más audaces que el ‘Spitzenkandidat’. Por muy parlamentario que sea el sistema de elección del presidente de la Comisión de jure, existe la percepción de que el voto de los ciudadanos en las elecciones europeas y la elección del presidente no se hallan relacionados como debieran, y es algo que debe abordarse. 

Von der Leyen prometió la pasada semana, ante los diputados del nuevo Parlamento, crear un nuevo sistema de Spitzenkandidat que perdurase y tuviese un carácter más vinculante. Algo paradójico, si tenemos en cuenta que ella encarna precisamente la muerte de esa figura y que ése es un hecho que acompañará a su Presidencia como una suerte de pecado original. Pero si verdaderamente apuesta por desarrollarlo, la mejor garantía de que éste pueda consolidarse en el largo plazo es que cualquier propuesta en ese sentido vaya en la línea de las dinámicas parlamentarias que ya se esbozan en el seno la Unión.

Así, un futuro ‘Spitzenkandidat’ tendría más visos de salir adelante si se centrase en cuestiones ya reguladas en regímenes parlamentarios nacionales, tales como el desarrollo de una legislación paneuropea que garantizase determinados espacios electorales a los ‘spitzenkandidats’ en campaña o la atribución de un rol vis a vis con el Consejo Europeo inmediatamente después de las elecciones (por ejemplo, que actuasen como representantes de sus grupos políticos en una ronda de consultas). Estas propuestas no son suficientes, pero se tratarían de pequeños pasos que podrían adoptarse, toda vez que se ha evidenciado que tratar de sujetar la discrecionalidad de las instituciones con correas demasiado finas no ha sido suficiente para doblegar al genio de los Veintiocho.

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