El decreto-ley y la débil cultura institucional

La actualidad de los últimos años ha hecho trascender a la opinión pública cuestiones cuyo interés se limitaba a los círculos de los especialistas. El debate sobre el decreto-ley es el último ejemplo de una secuencia que se asemeja a la biografía del devenir del sistema político español en los últimos años.

Sería oportuno sustraerse de la polémica más actual y extraer algunas conclusiones de la experiencia más reciente sobre esta fuente del Derecho. El uso del decreto-ley ha sido similar en el Estado que en las comunidades autónomas que disponen de esta fuente en su ordenamiento; y similar, sea cual sea la formación política que ostentaba el Gobierno correspondiente, lo cual (no es ocioso señalarlo) resulta una ventaja para su análisis. No sólo porque la generalización de rasgos facilita la obtención de conclusiones. También porque las limpia, las debería limpiar, del óxido contaminante que la lucha partidista representa para el análisis científico.

Cualquier conocedor del Derecho Constitucional sabe que el decreto-ley es una fuente extraordinaria del ordenamiento. Extraordinaria porque altera el reparto de funciones entre Poder Legislativo y Poder Ejecutivo. Y que su presupuesto inexcusable es la existencia de «extraordinaria y urgente necesidad».

Hasta fechas casi inmediatas, el debate académico, y jurisprudencial, sobre el decreto-ley se ha centrado en el alcance de esta última expresión y, secundariamente, en la definición de las materias que tenía reservadas. Aunque los ejemplos más recientes han traído a colación una polémica nueva alrededor de la capacidad temporal de un Gobierno para aprobarlos creo que, en general, la discusión se sigue centrando en la citada apreciación del presupuesto de hecho y, eventualmente, en el alcance de su posible control. Seguir poniendo el foco en esta cuestión, o en si un Gobierno puede aprobar decretos-leyes de fuerte carga electoral a escasos días de la disolución de las cámaras es velar las cuestiones principales que pone de manifiesto el generalizado abuso que se hace de ellos.

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La importancia de las mismas es evidente; tanta que de su enjuiciamiento dependerá la constitucionalidad o no de un determinado texto. Pero cuando en una Legislatura se aprueba un número de decretos-leyes que duplica al de las leyes; cuando el fenómeno se repite casi sin excepción; y cuando todos somos conscientes de que son numerosos los textos que permanecen en vigor con dudas más que razonables sobre la existencia del presupuesto habilitante, parece conveniente intentar levantar la pátina de la apariencia para aproximarse a cuestiones más estructurales.

El tradicional mal uso del decreto-ley se ha incrementado sustancialmente en los últimos años por razones profundas, que afectan a la estructura del sistema político y constitucional. Aunque podría mencionarse alguna más, destacaré las tres que estimo principales: en primer lugar, la crisis de la Ley como fuente ordinaria del Derecho y expresión de la dirección política de una comunidad; en segundo lugar, un cambio en el sistema de partidos y, en consecuencia, en la gobernabilidad del Estado a la que aquéllos no han sabido reaccionar; en tercero, la débil cultura institucional que muestra la política española.

No se reflexiona suficientemente sobre la Ley. Se insiste en problemas como una defectuosa técnica legislativa; los cambios constantes en la legislación; la ineficacia de muchas normas, o sobre el abuso del decreto-ley. Pero no se pregunta, no al menos con la necesaria insistencia, en las razones que provocan que podamos definir como estructurales los rasgos anteriores y otros que podrían citarse. Al margen de problemas coyunturales, todos ellos se encuentran en la dificultad de adaptar la forma de elaboración, estructura y lenguaje de las leyes tradicionales al nuevo contexto social, económico y tecnológico. El recurso al decreto-ley será, al menos en ocasiones, la respuesta del Ejecutivo a las dificultades objetivas que le plantea el ejercicio de su iniciativa legislativa.

Todo el orden político, y diría que la dinámica constitucional establecida durante años, ha saltado literalmente por los aires en los últimos cinco años. La transformación de un sistema bipartidista imperfecto en un sistema multi-partidista, manteniendo la variable nacionalista, ha tenido una consecuencia política esencial: frente a un modelo consolidado de estabilidad gubernamental sobre la base de una más o menos cómoda mayoría absoluta, se ha pasado a un modelo de inestabilidad casi radical. El Gobierno se sustenta en un número de escaños muy alejado de cualquier mayoría.

En esta circunstancia, el uso del decreto-ley se ha acentuado. Literalmente, se utiliza como recurso para obtener el apoyo de la Cámara a medidas que, en caso contrario, no llegarían a conseguirlo. El decreto-ley adquiere así una nueva dimensión que lo aleja sustancialmente de sus orígenes y que llega a afectar al nervio de la forma de gobierno.

Desde luego, el abuso y mal empleo de esta figura transciende la mayoría que pueda sustentar a un Gobierno. La mera comodidad y el desdén por los trámites parlamentarios lo alimentan allí donde sí existe esa mayoría. No es sino un reflejo más de cómo, en demasiadas ocasiones, líderes y partidos se relacionan con el orden institucional. Por supuesto que muchas veces se es plenamente consciente de que un texto determinado no se sujeta a los parámetros establecidos en la Constitución para ser objeto de decreto-ley. Pero ello no impide, ni a unos ni a otros, su aprobación si se considera oportuno. Se trata de una débil cultura institucional necesariamente agravada en tiempos de confusión política.

Los ejemplos se multiplican. Hay que insistir. La erosión del sistema institucional tiene muy graves consecuencias. Las gotas desgastan el suelo y éste, un día inesperado, cede.

No hay visos de que en los próximos meses vaya a haber cambios que alteren este análisis. Es previsible, más bien, que las circunstancias agudicen cada una de ellas y faciliten su interconexión. Es muy grave que se aprueben decretos-leyes sin que exista extraordinaria y urgente necesidad para ello. Incluso puede pensarse que esto es más grave si a esa circunstancia se une una posible utilización electoralista. Pero creo que, con todo, lo realmente preocupante son las debilidades que este uso deja al descubierto. Porque son estructurales y ponen de manifiesto fallas preocupantes de la dinámica constitucional.

Autoría

1 Comentario

  1. Rafael Durán
    Rafael Durán 03-07-2019

    Ciertamente, estamos ante una «erosión del sistema institucional». Ciertamente también, «tiene muy graves consecuencias». Desde Hobbes sabemos que asumimos un riesgo depositando nuestras esperanzas en la bondad humana. Habiendo superado la justificación del Leviatán, sabemos asimismo que podemos contener nuestras pasiones y velar por el interés general introduciendo mejoras en el diseño institucional. Cualquiera que sea la «extraordinaria y urgente necesidad” aducida por el Gobierno de turno, la mayoría absoluta de Mariano Rajoy propició que casi un 50% de la producción legislativa de 2011 a 2015 tuviera en los decretos leyes (DDLL) la fuente del Derecho, mientras que en el breve gobierno de Pedro Sánchez, con mayoría absoluta de Cs y del PP en la Mesa del Congreso y del PP en el Senado, se ha dado el porcentaje más alto de DDLL en un período de tiempo equivalente desde la entrada en vigor de la Constitución. Para que el Poder Ejecutivo no haga uso partidista de sus competencias en perjuicio de la división de poderes, tal vez debería requerirse para la convalidación de los DDLL la votación afirmativa de un mínimo de grupos parlamentarios, de tal manera que el partido de quien ejerza la presidencia del Gobierno no pueda abusar de una eventual mayoría absoluta de diputados. Para que el Poder Legislativo no practique el filibusterismo (segunda acepción de la RAE), quizás la composición de la Mesa del Congreso debería respetar la de la Cámara y la composición del Senado, responder a un sistema electoral que haga honor al principio de proporcionalidad que para el Congreso invoca la Constitución.

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