El derecho de reunión y los parlamentos

Hace unos días se ha hizo pública una decisión de la Sala Tercera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sobre el acuerdo adoptado por el Tribunal Constitucional (TC) de suspender el Pleno del Parlamento de Cataluña convocado para el día 9 de octubre de 2017, en el que se podría haber producido la declaración de independencia en aplicación de la ley del referéndum de autodeterminación. En esta decisión, el TEDH declara inadmisible la demanda, pero entra en el fondo de la cuestión para constatar que el acuerdo de suspensión del Pleno que adoptó en su día el TC no puede ser considerado como una violación de la libertad de reunión que reconoce el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH). Los demandantes alegaban también la violación de la libertad de expresión del artículo 10, pero la cuestión debatida se ha centrado especialmente en torno a la libertad de reunión. 

Los comentarios que se han hecho de esta decisión del TEDH se han centrado sobre el problema de fondo suscitado (si la resolución de suspensión del Pleno adoptada por el TC viola o no la libertad de reunión), y ello ha dejado en un segundo plano un aspecto de la decisión del TEDH que no es nada irrelevante desde el punto de vista del derecho parlamentario. Me refiero, concretamente, al impacto que puede llegar a suponer sobre el funcionamiento interno de los parlamentos.

La demanda ante el TEDH fue interpuesta por 76 miembros del Parlamento catalán a título individual, lo que lleva al Tribunal a la discutible decisión de dejar en segundo término su condición de diputados. Solventa así un posible rechazo ad limine de la demanda, ya que el CEDH no legitima a los poderes públicos para acceder al TEDH. Pero al actuar de esta manera abre la puerta, quizá sin ser plenamente consciente de ello, a que un diputado o un grupo de ellos pueda pedir amparo ante el TEDH de los derechos reconocidos por el CEDH, especialmente el derecho de reunión del artículo 11.

Llegados a este punto, la pregunta que es pertinente hacer es si los derechos del CEDH están establecidos para amparar el derecho de reunión que se desarrolla en sede parlamentaria. Un derecho que suele considerarse, en este caso, como expresión de la autonomía de funcionamiento de las asambleas legislativas y que se desarrolla de acuerdo con unas normas, los reglamentos parlamentarios, que también son expresión de esa autonomía.

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El funcionamiento interno de los parlamentos se viene considerando como un ámbito protegido por esta autonomía y blindado así frente a posibles controles externos; con la única excepción de los supuestos en los que las decisiones de los mismos órganos parlamentarios o de otros poderes públicos puedan lesionar el derecho fundamental de participación política del artículo 23.2 de la Constitución Española (CE), es decir, el núcleo esencial de los derechos que los diputados pueden ejercer en condición de tales (ius in officium).

Esta perspectiva cambia sustancialmente si se entiende que los diputados también actúan como personas privadas respecto al derecho de reunión que se ejerce en el ámbito específico del funcionamiento interno de los parlamentos como instituciones. En este caso, además del derecho al ejercicio del cargo (art. 23 de la CE), el diputado puede invocar el derecho de reunión frente a cualquier decisión relacionada con la convocatoria de los órganos parlamentarios (especialmente del Pleno y de las comisiones), y puede hacerlo bajo el prisma especialmente garantista de la doctrina del TEDH sobre el derecho de reunión.

No es descartable que este derecho pueda tener algún juego en el ámbito parlamentario, como lo tiene con más razón aún la libertad de expresión inherente al debate político. Sin embargo, me parece cuando menos distorsionador que el derecho de reunión del artículo 11 del CEDH y la doctrina general sobre el mismo establecida por el TEDH sea trasladable, sin más, al funcionamiento interno de los parlamentos; y, en general, de otras instituciones públicas.

La trascendencia de esta cuestión aumenta si consideramos que la misma doctrina del Tribunal Constitucional es tributaria, en materia de derechos fundamentales, de la establecida por el TEDH. La decisión de éste que comentamos puede tener más importancia de la que parece a simple vista porque, más allá del caso concreto, parece introducir un criterio que puede tener importantes efectos sobre el funcionamiento de los parlamentos y dar una nueva dimensión a los derechos de sus miembros.

No obstante, también hay que advertir de la necesidad de tomar este precedente con cautela, pues no se trata de una decisión que tenga el rango ni el valor de una sentencia, sino de una decisión de Sala que se pronuncia sobre la admisibilidad de una demanda. El problema puede venir, sin embargo, de que para declarar la inadmisibilidad de la demanda el TEDH entra también en el fondo del debate, con el resultado que hemos comentado.

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