El diablo, los detalles y los referendos en América Latina

En 1970, Uruguay era el único país de América Latina donde la ciudadanía podía reunir firmas para activar un referéndum. En 2020, la legislación establece mecanismos de este tipo también en Costa Rica, Honduras, Ecuador, Bolivia, Perú, Colombia, Venezuela y México (de momento, el último en sumarse al grupo, en 2012). Además, todos los países de la región han ampliado, en mayor o menor medida, la regulación referida a los mecanismos de democracia directa, otorgando competencias al Ejecutivo y/o al Legislativo, e incorporando la consulta obligatoria para ratificar decisiones especiales, como la reforma constitucional. Sin embargo, los resultados de este notable cambio normativo han sido erráticos, escasos o directamente malos.

El único país donde –a nivel nacional– hubo activaciones con alguna frecuencia, las prácticas se han ajustado a derecho y los procesos de consulta han servido para canalizar demandas ciudadanas (entendiendo esto como una ampliación del debate político, con posibilidad de incidencia independientemente de que se aprueben o no las propuestas) es el old-user, Uruguay. ¿Por qué estos resultados? ¿Por qué la ciudadania sigue prefiriendo tomar las calles, mientras los mecanismos de participación parecen ser o letra muerta o arma del Ejecutivo? ¿Por desconocimiento? ¿Por falta de capacidad organizativa? ¿O hay algo más? En 2018, con ocasión del referéndum promovido por el entonces presidente Martín Vizcarra, que había asumido el cargo tras la renuncia de su predecesor (anticipada ante su segura derrota en un proceso de impeachment), un grupo de colegas nos reunimos en Lima para discutir y analizar esta cuestión. Fue un trabajo arduo, del que aquí se presentan algunas conclusiones, reunidas en la obra El diablo está en los detalles. Referéndum y poder político en América Latina (Fernando Tuesta Soldevilla y Yanina Welp, editores, PUCP, 2020).

Comencemos por definir buenas prácticas en la activación de referendos. Lo primero que se espera de una consulta es que sirva para canalizar demandas ciudadanas; o, en otras palabras, que versen sobre cuestiones de interés público, gran barrera que separa una apelación plebiscitaria de una invitación a debatir y decidir sobre temáticas controvertidas. Un ejemplo de lo que no habría que hacer: en México, Andrés Manuel López Obrador ha convocado un referéndum que originalmente se orientaba a consultar si las autoridades competentes deben investigar, y en su caso sancionar, “la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones”. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) consideró que listar estos nombres atentaba contra la presunción de inocencia y ha reformulado la pregunta (generando gran controversia). Ahora, volviendo a la cuestión que nos ocupa en este párrafo, ¿qué demandas canaliza esta propuesta? Investigar la corrupción ya es obligación y competencia del Estado. Forzando la cuestión, si la ciudadanía se opusiera, ¿qué ocurriría? Hay muchos argumentos en discusión pero, muy básicamente, en una consulta con sentido democrático y político tiene que haber argumentos sosteniendo dos visiones enfrentadas y que tengan viabilidad política e institucional.

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Segunda cuestión: la consulta debe darse en un marco en que se pueda tomar una decisión informada. La ciudadanía debe contar con tiempo e información completa y equilibrada sobre el o los temas sometidos a voto y las consecuencias de las decisiones a tomar (todo lo que no ocurrió en el Brexit, por si a alguien le suena). En Perú, en 2018, la prohibición de hacer campaña a los partidos generó una situación de desinformación. En Colombia, en 2016, para el plebiscito por la paz no hubo tiempo ni mecanismos suficientes para promover un debate informado y el terreno fue ganado por las fake news.

Tercero, se deben otorgar garantías jurídicas a los actores, con un desarrollo acorde a la legalidad, con regulaciones previas, conocidas, y que establezcan clara y adecuadamente plazos y procedimientos (el cumplimiento de la ley es un objetivo, pero la ley también debe ser evaluada para considerar si genera o no el marco adecuado para las prácticas). En su análisis de Costa Rica, Ciska Raventós ha mostrado que, lejos del presupuesto que asumía que las iniciativas ciudadanas no se activaban por desconocimiento o por falta de recursos y capacidad de organización, la ciudadanía inició procesos de recolección de firmas en decenas de ocasiones; siempre sin éxito. Al analizar las causas, la autora concluye señalando que «quienes formularon las regulaciones las hicieron en extremo restrictivas y onerosas en tiempo y recursos materiales para quienes toman la iniciativa de hacerlo desde abajo». La experiencia ecuatoriana también muestra la relevancia de estos detalles en los que metió la cola el diablo: vacíos legales y falta de claridad en la definición de procedimientos están en el trasfondo de una decena de iniciativas frustradas.

Cuarto, tan sencillo y tan improbable a veces: implementar los resultados, que se respete la voluntad ciudadana. Cuando un presidente activa un procedimiento de este tipo, tiene que asumir las consecuencias. En Colombia, el rechazo al Acuerdo de paz derivó en una rápida revisión por vía legislativa que excluyó a la ciudadanía, evidenciando con crudeza que no se esperaba una decisión, sino una mera ratificación. Debiera ser una premisa que una consulta sin sentido no debe ser convocada. Las consultas obligatorias son, en teoría, un gran avance para contener la expansión del poder, pero tampoco han funcionado más allá de Uruguay. En Venezuela, el rechazo a la reforma constitucional en una consulta en 2007 no impidió que se pasaran por otras vías buena parte de las reformas. En Bolivia, el rechazo a la reforma constitucional en 2016 no evitó que, sin ella, Evo Morales se presentara de todas maneras.

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Finalmente, estos mecanismos están orientados a complementar y corregir desviaciones de la democracia representativa. Las herramientas de democracia directa permiten controlar decisiones y ampliar la agenda, por lo que deberían alentar una articulación virtuosa entre representación y participación en lugar de incentivar desequilibrios; por ejemplo, si un presidente poderoso encuentra en ellas una vía para acumular aún más poder y/o para bloquear los canales de participación de las minorías o de actores con menos poder institucional o recursos a su disposición. La participación no puede reemplazar a ni debiera competir con la representación. Si el presidente colombiano Juan Manuel Santos estaba convencido de que los Acuerdos de Paz eran lo mejor para Colombia, debería haberse involucrado en un proceso extenso de explicación y debate de los mismos, en lugar de activar una consulta popular.

Pero si se espera que la democracia se refuerce, es indispensable que la política permita cambiar cosas. Si el presidente López Obrador pensaba que mantener la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de México (Naim) era una pésima idea, podía activar los mecanismos parlamentarios para evitarla (cuenta con mayoría en el Congreso e incluso lo había anunciado durante la campaña); y si tenía dudas, debía pedir informes técnicos. Mientras, su consulta (y las que siguieron a aquélla de 2018) no soporta una evaluación de calidad en la implementación de mecanismos de democracia directa, como tampoco parece adecuada la regulación mexicana de estos mecanismos. El presidente ha promovido reformas, pero éstas no parecen haber resuelto ninguno de los problemas enunciados y tienen el potencial de crear nuevos.

Los organismos electorales no pueden tener competencias para juzgar asuntos políticos, sino que deben limitarse a supervisar procedimientos con reglas claramente especificadas. Las exclusiones deben ser discutidas en profundidad, y también deben fijarse los límites al control de constitucionalidad, que en casos como los de México y Costa Rica parecen dejar un nivel de discrecionalidad orientado a evitar cualquier consulta iniciada por la ciudadanía.

No tengo dudas de que ésta puede y debe tomar decisiones, incluso si las mismas conllevan un alto nivel de conocimiento técnico, pero es indispensable generar condiciones apropiadas para la formación de la opinión pública. Esto requiere de procesos complementarios y de tiempo; y de algo clave: la ciudadanía no forma su opinión en una tábula rasa, no se trata de contraponer expertos a ciudadanos, sino de generar espacios de información completa asumiendo que los intermediarios (partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación) desempeñan un papel central y también deben acatar ciertas reglas. Hay muchos modelos posibles, que también deben ser discutidos: debates obligatorios, generación de materiales equilibrando los argumentos a favor de ambas posturas por parte de instituciones públicas, puesta en marcha de asambleas sorteadas para que discutan propuestas y recomendaciones.

La innovación democrática debe incorporar al debate la discusión del rol del Parlamento cuando se presenta una iniciativa ciudadana. El Congreso no debiera en ningún caso tener competencias para bloquear una iniciativa, pero sí debería tenerlas (y ejercerlas) para discutir la propuesta y proponer opciones alternativas, que enriquezcan las instancias de formación de opinión pública y las opciones de voto. Los referendos no son necesariamente binarios y polarizantes, y tienen un enorme potencial para re-legitimar democracias en crisis.

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