El Estado de derecho, el gran ausente en el fondo de recuperación

El gran ausente en las negociaciones del fondo europeo de recuperación fue, sin duda, el Estado de derecho. Pese a las contundentes declaraciones de Emmanuel Macron, que llegó a afirmar que «sin Estado de derecho, ni un solo euro», el acuerdo ignoró la cuestión, indicando meramente que «un régimen de condicionalidad» sería negociado más adelante. La reciente carta abierta de los principales grupos del Parlamento Europeo –populares, socialdemócratas, liberales y verdes–, anunciando que se opondrán al nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP 2021-27) si no se garantiza la condicionalidad de los fondos al respeto por los «valores fundamentales» de la UE (libertad, democracia y Estado de derecho, artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, TUE), plantea una cuestión de gran importancia constitucional: ¿es posible obligar a los estados miembros a respetar dichos valores?

Una primera aproximación ofrece pocos motivos para la esperanza. La vía judicial, mediante la cual se anuló la reforma judicial polaca (asunto C-192/18, Comisión/Polonia), es lenta y costosa: el procedimiento de infracción (artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, TFUE), que debe ser iniciado por la Comisión, conlleva una fase administrativa previa, un arduo proceso judicial y, en ultima instancia, requiere de la cooperación del Estado miembro demandado. Es aquí, apunta Max Steinbeis en Verfassungsblog, donde surge el problema: la UE, al no ser un Estado en el sentido ‘weberiano’, carece del poder coercitivo para asegurarse el cumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia (TJUE): bastaría la negativa de un Gobierno para abrir una crisis constitucional de difícil resolución. Por lo tanto, a largo plazo la estrategia judicial, por sí sola, es inviable.

Los demás mecanismos legales tampoco mostrado más eficacia. El artículo 7 del TUE, que permite sancionar a los estados por violaciones «graves y persistentes» de los valores fundamentales de la Unión y puede conllevar la pérdida del derecho de voto en el Consejo Europeo, ha demostrado en repetidas ocasiones ser ineficiente: al requerir la unanimidad del Consejo, ha bastado una alianza abierta entre el nacional-catolicismo polaco y el iliberalismo húngaro para vaciarlo de sentido. Los casos de Polonia y Hungría ilustran la paradoja que rodea al Estado de derecho europeo: dos gobiernos que incumplirían los criterios de Copenhague –los requisitos para acceder a la UE– están impidiendo a la UE defender su propio ordenamiento jurídico, dejando desprotegidos, como ha denunciado el Parlamento Europeo, a casi 50 millones de ciudadanos europeos.

El ‘Rule of Law Framework’, un instrumento creado en 2014 para llenar el supuesto vacío entre el procedimiento de infracción y el propio artículo 7 del TUE, ha sido otra víctima de la falta de ambición de las instituciones comunitarias: la Comisión y el Parlamento, lamentan Pech y Lane Scheppele, tardaron en reaccionar ante el deterioro democrático en Budapest y Varsovia, actuaron con desgana y, con ello, debilitaron el papel del citado artículo, que quedó estigmatizado y relegado a una opción nuclear que debía evitarse a toda costa.

Esta situación ha desembocado en lo que Keleman denomina un «equilibrio autoritario»: pese a su aparente compromiso con los valores democráticos –ilustrado, por ejemplo, por los criterios de Copenhague–, y a cambio de asegurarse la unanimidad en el Consejo, la UE se ha mostrado dispuesta a pasar por alto violaciones sistemáticas del Estado de derecho por parte de ciertos gobiernos. Por una parte, se alega que la Unión carece de competencias para sancionar dichas actuaciones, y que la rigidez de los tratados obliga a ceder para evitar un permanente bloqueo institucional; por otra, se priorizan las crisis más inmediatas –la Covid-19, la recesión, el cambio climático–, relegando el Estado de derecho a un segundo plano.

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Las negociaciones del fondo de recuperación han sido el enésimo ejemplo de dicho equilibrio autoritario: los graves problemas económicos de los estados del sur, así como la necesidad de mantener la confianza de los mercados, pesaron más que cuestiones relacionadas con la protección de la democracia. Pese a la insistencia de Macron y el cruce de reproches entre Mark Rutte –que planteó el Estado de derecho como línea roja– y Viktor Orbán– que le acusó de «odiar a Hungría»–, el resultado fue un acuerdo que permitió a ambas partes salvar la cara, pero que parece beneficiar a los gobiernos autoritarios.

La respuesta del Parlamento Europeo no se ha hecho esperar: en una carta dirigida a Angela Merkel y a Ursula von der Leyen, los cuatro principales grupos parlamentarios han anunciado que sólo apoyarán un paquete que «realmente» obligue a respetar los valores democráticos. La solución, añaden, pasa por una condicionalidad más estricta, una mayor capacidad para bloquear fondos y un mecanismo que proteja a los destinatarios de dichos fondos, impidiendo apropiaciones indebidas por parte de los gobiernos. En el caso de Hungría y Polonia, supeditar el acceso a aquéllos al cumplimiento del artículo 2 del TUE podría ser especialmente eficaz: Polonia fue el país más beneficiado por los fondos estructurales 2014-2020, mientras que Hungría, según el ‘Budapest Business Journal’, depende de la UE para financiar el 95% de sus inversiones públicas.

¿Sería concebible cortar el grifo a los países que atenten contra el Estado de derecho? Según apuntan Kim Scheppele y Keleman, los tratados ya contemplan esa posibilidad. Los fondos estructurales y de inversión europeos, por ejemplo, permiten la suspensión «total o parcial» de los pagos de dichos fondos cuando exista «una deficiencia grave en el funcionamiento efectivo del sistema de gestión y control del programa operativo» (Reglamento 1303/2013, art. 142(a)): sin Estado de derecho y una administración judicial independiente, añaden los autores, un funcionamiento efectivo es impensable. Asimismo, una aplicación eficaz del derecho de la competencia podría permitir a la Comisión investigar y sancionar el monopolio que Viktor Orbán ejerce sobre la prensa de su país. En lo referente al MFP 2021-27, las propuestas de los principales grupos del Parlamento Europeo, que no está capacitado para presentar enmiendas y, por lo tanto, debe negociar con el Consejo, no debieran presentar dificultades jurídicas.

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La pasividad de las instituciones europeas, concluyen Lane Scheppele y Keleman, no se debe a una falta de instrumentos legales, sino a una falta de voluntad política. En el caso de la Comisión, la guardiana de los tratados, dicha inacción tal vez sea poco sorprendente: la elección de Ursula von der Leyen fue apoyada, tanto en el Consejo como en el Parlamento, por los gobiernos de Hungría y Polonia; los cuales, a su vez, vetaron al socialdemócrata Frans Timmermans, el que fuera el encargado de frenar la reforma judicial polaca de 2015. A lo largo de su primer año de mandato, la estrategia de Von der Leyen ha consistido en tender la mano y evitar confrontaciones con Varsovia y Budapest –en unas declaraciones de 2019, aseguró que «nadie es perfecto», y manifestó su convicción de que todos los estados miembros «aspiran» a un Estado de derecho. Según apunta Sławomir Sierakowski, puede existir también un cálculo geopolítico: antagonizar al grupo de Visegrado –y, por lo tanto, acercar a sus miembros a la órbita rusa–, perjudicaría tanto a Europa como a Alemania, que mantiene una importante relación comercial con Hungría, Polonia y la República Checa.

Sin embargo, su intento de ofrecer la zanahoria mientras esconde el palo parece ignorar una realidad muy clara: la situación en Polonia y Hungría –y, en menor medida, en la República Checa o en Malta– no tiende hacia más democracia, sino hacia un mayor autoritarismo. En Polonia, la reelección del presidente Andrzej Duda, tras una campaña caracterizada por su homofobia y su antisemitismo, ha supuesto un duro golpe para la oposición europeísta y para unas instituciones cada vez más mermadas. En Hungría, escribe Théo Boucart en Le Taurillon, el reciente despido de Szabolcs Dull, editor del medio independiente index.hu, es el ultimo ejemplo de la cruzada de Orbán contra las instituciones de su país. El acceso de dichos gobiernos a fondos europeos no sólo manda un mensaje peligroso –que los artículos 2 y 3 del TUE son negociables–, sino que les permite, concluye Charlemagne en The Economist, «luchar contra la UE de lunes a viernes, y recibir sus subsidios los fines de semana».

Es innegable que el fondo de recuperación ha supuesto un momento histórico para la Unión. Sin una mayor condicionalidad, sin embargo, dicho hito habrá llegado a través de lo que Keleman denomina un «pacto faustiano«. La disyuntiva entre profundizar la Unión y cumplir –y hacer cumplir– el Estado de derecho es falsa: tanto la Comisión como el Consejo disponen de mecanismos suficientes para requerir el cumplimento de la separación de poderes o la libertad de expresión, y dejar claro que los beneficios económicos que conlleva la pertenencia a la UE vienen acompañados de obligaciones. Las propuestas del Parlamento Europeo son un buen comienzo; la pelota está en el tejado del Consejo.

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