El Gobierno municipal de la lista más votada: ¿es el vecino el que elige al alcalde?

En vísperas de la constitución de los ayuntamientos españoles este sábado 15 de junio, el Partido Popular (PP), por boca de Alberto Núñez Feijóo, ha desempolvado su antigua propuesta de reforma electoral para que gobierne la lista más votada a nivel municipal. Algo que ya intentó sin éxito en la pasada legislatura, cuando el Grupo Parlamentario Popular presentó una proposición de ley en ese sentido, que no superó la toma en consideración en el Congreso de los Diputados (16/10/2018) al ser rechazada por la mayoría de grupos parlamentarios.

En nuestra forma actual de gobierno municipal, de carácter típicamente parlamentario, el alcalde es elegido de manera indirecta por parte de los concejales –éstos sí, elegidos directamente por los vecinos de cada municipio–, siempre y cuando reúna el apoyo de la mayoría absoluta de ellos. Cuando ningún candidato es capaz de alcanzar dicha mayoría –algo que ha sido inusual, pero que puede comenzar a ser más frecuente dada la creciente fragmentación y la existencia de vetos recíprocos–, se proclama alcalde de forma automática al concejal que se encuentra al frente de la lista más votada.

Con el cambio de sistema electoral –argüían sus defensores– se evitarían los “pactos entre perdedores”, fraguados en “oscuros despachos”. Se trataría de impedir –siempre según los impulsores de la reforma– situaciones en las que se “arrebata el poder” al líder de la lista con mayor respaldo popular, “deformándose de forma ilegítima la voluntad popular expresada en las urnas”. Todas estas afirmaciones irían en la línea de desacreditar el fundamento de la forma de gobierno parlamentaria, cuya esencia radica en que el gobierno es ejercido por el partido –o partidos– que consiguen establecer –y mantener– una relación de confianza con una mayoría de parlamentarios; concejales en este caso.

Aunque la reivindicación del PP de reformar el sistema de elección municipal lleva tiempo encima de la mesa, la propuesta concreta no estaba del todo clara al inicio de la pasada legislatura. De hecho, en el hoy lejano acuerdo de investidura suscrito por el PP y Ciudadanos, el compromiso número 97 establecía la reforma del régimen electoral para la elección directa de los alcaldes, pero con una cláusula de cierre en la que se señalaba que el PP se reservaba la posibilidad de presentar iniciativas que garantizasen el gobierno de la fuerza más votada. De modo que, en aquel momento, no quedaba claro qué proponían exactamente los ‘populares’, si un sistema de elección directa de alcalde o bien otro en el que se proclamase alcalde al candidato que encabezase la candidatura más votada. Se trata de dos modelos diferentes, que pueden generar incentivos institucionales bien distintos.

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Vaya por delante que ambos modelos serían en principio perfectamente constitucionales, dado que el artículo 140 de la Constitución Española permite que los alcaldes sean elegidos tanto de forma directa como indirecta. Así pues, para llevar a cabo dicha modificación no sería necesario acometer una reforma constitucional, sino que bastaría una mayoría absoluta para modificar la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (Loreg). Es más, el mecanismo previsto incialmente en el proyecto de la ley de comicios locales, que fue la norma por la que se rigieron los procesos electorales municipales de 1979 y 1983, antes de la entrada en vigor de la Loreg, consistía precisamente en que gobernase el cabeza de la lista más votada; tal y como sucede actualmente en el peculiar sistema de elección de los presidentes de los cabildos insulares canarios.

Fue la aprobación de una enmienda in voce presentada por Jordi Solé Tura en la fase final de su tramitación la que modificó el sistema inicialmente acordado entre la UCD y PSOE y que instauró el sistema de elección indirecta, que acabaría consolidándose años después en la Loreg y que llega hasta nuestros días.

La proposición de ley presentada finalmente por el PP consistía en un sistema de premio de mayoría y doble vuelta electoral, en caso de que ningún partido se hiciese con la mayoría absoluta de los votos. Así, la candidatura que obtuviese la mayoría simple y superara el 35% de los sufragios y se distanciase de la siguiente en al menos cinco puntos, o bien superara el 30% de los votos y aventajara en al menos 10 puntos a la siguiente, recibiría automáticamente la mitad más uno de los concejales; mientras que el resto de puestos no asignados se distribuiría entre las restantes listas de forma proporcional (fórmula D’Hondt).

Cuando no se diesen las anteriores condiciones para otorgar el premio de mayoría, se celebraría una segunda vuelta entre todas las candidaturas que hubieran alcanzado el 15% de los votos en la primera ronda. En esa segunda vuelta se adjudicaría la mayoría absoluta de concejales a aquélla vencedora que hubiese obtenido más del 40% de los votos, o bien se distanciase en al menos siete puntos respecto a la siguiente candidatura. También aquí se distribuiría el resto de escaños entre las demás listas de forma proporcional.

Hay que tener presente que se prohibía expresamente que en esta segunda ronda se coaligasen formaciones políticas que hubiesen concurrido por separado en la primera. Por último, en caso de que ninguna lista consiguiese alcanzar esos porcentajes en la segunda vuelta, el reparto de concejales entre los partidos se realizaría de forma proporcional, conforme a los resultados obtenidos en la primera.

Más allá de la posible manipulación electoral en beneficio propio que podría entrañar la propuesta antes del fraccionamiento del espacio político del centro-derecha, conviene hacer algunas reflexiones prestando atención a las experiencias locales en perspectiva comparada. Y lo primero que cabe destacar es que el régimen local no es en absoluto uniforme (ver, por ejemplo, aquí y aquí). De hecho, no lo es ni siquiera en el interior de cada país. Tal y como muestra el ejemplo de Estados Unidos, pueden coexistir diversos modelos de organización y elección municipales.

Algo similar sucede en Alemania, donde la competencia para regular el régimen local no corresponde a la Federación, sino a los Länder. En el país germano, el denominador común consiste en que la elección del alcalde se produce de forma directa y separada de la de los miembros del Pleno, haciéndose con la Alcaldía el candidato que coseche más del 50% de los votos en primera vuelta o, de no producirse, el vencedor de los dos candidatos más votados que pasan a la segunda vuelta. Aunque en un principio sólo en el sur del país se elegían los alcaldes de esta forma, el modelo se fue propagando a lo largo del país, incluidos los nuevos Länder surgidos tras la reunificación, como forma de potenciar los mecanismos de participación ciudadana.

En el caso del Reino Unido, el Gobierno de Tony Blair impulsó en 2000 la Local Goverment Act, con el propósito de reformar una organización local aquejada de ciertos problemas. La ley ofrecía varios modelos entre los que escoger cada Gobierno local, sin tener en cuenta a los municipios de Escocia e Irlanda del Norte, ni tampoco a Londres, que quedaban excluidos. Uno de esos modelos, el denominado como mayor-cabinet, consistía en la elección directa del alcalde por mayoría simple, junto con una Junta de Gobierno nombrada por el propio alcalde. Tras la celebración de varios referendos para consultar a los vecinos de distintos municipios si estaban de acuerdo con transitar hacia ese modelo, en la actualidad son sólo unos pocos los que han terminado incorporándolo, siendo Bristol la única de las ciudades importantes. Sin embargo, fue el modelo leader-cabinet, consistente en un líder elegido por el Pleno de entre sus concejales, el que acabó imponiéndose en la mayoría de los gobiernos locales.

Tras la reforma electoral que impulsó el primer Gobierno de Giuliano Amato en 1993, Italia posee un modelo en el que el alcalde se elige en un sistema de balotaje o doble vuelta electoral en los municipios de mayor población, mientras que en los pequeños se practica un modelo de una única vuelta. En ambos, se vota separadamente tanto la composición de la Asamblea Municipal como el alcalde, aunque sus resultados están conectados. Así, la coalición asociada al candidato a alcalde que obtiene más votos se adjudica un premio de mayoría que le garantiza dos tercios del Pleno. Además, existe el mecanismo simul stabunt, simul cadent (“juntos permanecerán, juntos caerán”) según el cual, en caso de que el alcalde deje de serlo, ya sea por su fallecimiento o dimisión o por prosperar una moción de censura, se desencadena la disolución automática de la Asamblea Municipal y la inmediata convocatoria de elecciones. Todo ello, además de potenciar los liderazgos en un muestra evidente de personalización de la política, contribuyó a asegurar la gobernabilidad y a racionalizar la forma de gobierno, en la medida en que la Asamblea sólo puede derrocar al alcalde si asume su propia disolución.

Uno de los efectos que cabe esperar de la introducción de un modelo de la elección directa de los alcaldes es que los partidos puedan perder parte del control en el proceso de selección de candidatos y, por lo general, opten por respaldar como cabeza de lista a un vecino ilustre en el municipio, que goce de cierta reputación. Otra de las posibles consecuencias puede ser la proliferación de candidatos independientes, muchos de ellos absolutamente desvinculados de los partidos políticos. Se trata de un fenómeno que podría erosionar el monopolio del poder municipal que hasta ahora han ejercido las principales fuerzas políticas en España.

Asimismo, estos sistemas permiten que los alcaldes disfruten de cierta autonomía en la gestión política y, además, estimulan el establecimiento de vínculos directos con el electorado que favorecen la rendición de cuentas, algo especialmente valioso en un ámbito de proximidad, siempre que ello no derive en prácticas clientelares. Además, este tipo de sistemas pueden suponer una mejora en la calidad de la política municipal, más centrada en los problemas locales y, en cierto modo, liberada de las dinámicas regionales y nacionales. La contrapartida radica en la posibilidad del auge, especialmente en grandes municipios, de personajes con mensajes populistas cuya única trayectoria esté vinculada a su presencia en medios de comunicación.

Por lo demás, si se adoptase un sistema de este tipo, convendría que se acompañase de una reforma de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), pues de lo contrario podría producirse un choque de legitimidades entre el Pleno y el alcalde y su Junta de Gobierno pernicioso para las dinámicas políticas municipales.

Cosa distinta son los sistemas en los que se concede un premio de mayoría a la lista más votada y que permiten nombrar automáticamente como alcalde al candidato que la encabece, tal y como proponía el PP en su propuesta. Es evidente que un sistema de estas características asegura la formación de mayorías y, en consecuencia, garantiza la estabilidad del Gobierno municipal. Pero también plantea inconvenientes. De entrada, este sistema, a diferencia del de elección directa del alcalde, mantiene la influencia de las cúpulas de los partidos, que son las que seguirán decidiendo de antemano qué persona encabezará la lista.

Además, este modelo induciría probablemente a la construcción de grandes coaliciones electorales entre partidos de espacios ideológicos cercanos, con el objetivo de hacerse con el premio de mayoría a la lista más votada. Y ésta sería probablemente la principal crítica al sistema: los premios de mayoría que garantizan la mayoría absoluta (majority-assuring), aunque supeditados al cumplimiento de ciertas condiciones, pueden percibirse por el ciudadano como un mecanismo burdo que fabrica mayorías políticas de forma artificiosa. Por lo demás, los premios de mayoría no han tenido muy buena fortuna, como evidencia el hecho de que los dos últimos sistemas electorales que contemplaban estos mecanismos en el nivel nacional italiano fueron declarados inconstitucionales, aunque por distintos motivos, por la Corte Constitucional de ese país.

Comparto la idea de que no hay que arreglar lo que no está roto. Con todo, puestos a escoger, mejor que un Gobierno de la lista más votada, parece preferible ‘que sea el vecino el que elija al alcalde’.

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