El paquete digital europeo, insuficiente para su soberanía tecnológica

Lejos de ser un espacio para tecnócratas, la competencia es actualmente uno de los terrenos políticos más apasionantes. En Estados Unidos, el crecimiento de los gigantes digitales ha despertado el ímpetu regulador en Washington, iniciado por un histórico informe de la Cámara y marcado por la demanda colectiva contra Facebook de varios estados. En la Unión Europea, donde hechos como las actuaciones contra Apple y Google ya habían despertado controversia, la Comisión acaba de proponer dos leyes fundamentales: la Digital Services Act (DSA) y la Digital Markets Act (DMA).

Como confirmó el Congreso norteamericano, la doctrina neoliberal de competencia ha fracasado para frenar varios abusos del sector digital. Estos incluyen adquisiciones, copias o los desmantelamientos de competidores, la promoción de productos propios, la imposición de condiciones abusivas a contratistas y la exclusión de actores vistos como amenazas. Mientras que los norteamericanos (de momento) han elegido combatir estos abusos en los tribunales, el incentivo para desarrollar un paquete de medidas ambicioso en la UE es todavía mayor; por dos motivos fundamentales: ninguna de las tecnológicas líderes está afincada en el continente, y las actuaciones judiciales han sido incapaces de detener el estrangulamiento de mercados como la publicidad o la compra en línea.

Un nuevo mercado digital: mejores servicios y mayor competencia

Respecto a la DSA, la ley relativa a los servicios digitales establece normas comunes para la moderación de contenidos, haciendo a las compañías legalmente responsables de los servicios que proveen. Estas reglas incluirán la obligación de retirar productos, servicios y contenido ilegal; la protección a los usuarios cuyo contenido haya sido borrado por error; una mayor trazabilidad para perseguir fraudes, y mayor cooperación y transparencia por parte de las autoridades. Por ejemplo, las plataformas tendrán que publicar un informe anual resumiendo sus acciones contra amenazas específicas, como la información falsa durante los procesos electorales.

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En concreto, la ley atañe a proveedores de servicios intermedios, servicios de hosting y las plataformas. Estas últimas, si poseen más de 45 millones de usuarios en la UE, estarán sujetas a un mayor escrutinio. Igualmente, el borrador de ley incluye obligaciones de transparencia respecto a los algoritmos utilizados para la distribución de anuncios, contenido personalizado y la extracción de datos de los usuarios. Para ello, habrá un repositorio que almacene estos anuncios durante un año, y sus metadatos.

Finalmente, se admite la posibilidad de órdenes transfronterizas, que permitan a administraciones de un país miembro hacer reclamaciones de datos u otro tipo a empresas tecnológicas basadas en otro país de la Unión. De hecho, los países miembros asignarán a un coordinador de servicios digitales que se encargará de la aplicación de las regulaciones en cada país, ejecutará informes regulares y trabajará de manera conjunta.

El Partido Pirata, una agrupación política que lleva décadas estudiando los problemas del sector digital, se lamenta que estas medidas sigan defendiendo los derechos de las empresas por encima de los de los consumidores. Por ejemplo, el borrador de la ley considera que el anonimato es un factor de riesgo que debe ser vigilado, cuando puede ser legítimo que ciertos individuos quieran utilizar servicios digitales y, a la vez, proteger su identidad. Tampoco se reconoce un derecho intrínseco a la propiedad de los datos por parte de los usuarios. Kirsten Fiedler, asociada al Partido Verde, lamentaba la ausencia de estándares mínimos de términos y condiciones para las empresas, o de la obligación para éstas de notificar cambios a los usuarios. También criticaba que la moderación por humanos no sea obligatoria y que los tipos de contenido extremo no se diferencien. Serán las plataformas las que diseñen sus sistemas de moderación, establezcan los requisitos laborales para los profesionales que la lleven a cabo y las que juzguen si existe un riesgo. La Organización Europea de Consumidores denunciaba también la ausencia del reconocimiento de plataformas de intercambio digitales como intermediarios responsables ante posibles perjuicios al consumidor por productos nocivos o defectuosos.

(Este análisis forma parte del ciclo ‘Ojo al Dato’, que produce Agenda Pública para la Fundación «la Caixa»)

Por lo que atañe a la DMA, el borrador sobre mercados digitales establecerá normas de competencia específicas para empresas clave: buscadores, redes sociales e intermediarios digitales como plataformas de videoconferencia, computación en la nube o sistemas operativos virtuales. Se aplicará tanto a empresas europeas como a aquéllas externas al continente que se consideren dominantes. Los criterios que merecen el mayor escrutinio como gatekeeper o guardián son principalmente tres: tener una capitalización bursátil de 65.000 millones, tener más de 6.500 millones de euros en beneficios anuales en la UE y operar en al menos tres estados de la Unión. La UE se reserva el derecho de aplicar el término gatekeeper a una plataforma como resultado de una investigación.

El principio fundamental de la ley es evolucionar de un proceso reactivo o ‘ex post’, que no ha logrado sus objetivos, a un proceso de regulación ‘ex ante’ o preventivo. Para empezar, estas compañías tendrán que cumplir con requisitos de transparencia de datos hacia los consumidores, otros negocios y contratistas que operen en su plataforma. Normas similares al respecto existen ya en sectores como la banca. En el lado de las prohibiciones, no se podrán preinstalar aplicaciones y software propio, se perseguirá la manipulación de resultados de búsqueda para beneficiar productos propios o de subsidiarias, y se impondrá una barrera al uso de datos por plataformas duales.

Esto último hace referencia, por ejemplo, a la doble identidad de Amazon como mercado y como vendedor, ya identificada por la comisaria Margrethe Vestager el año pasado. Bajo estas normas, la empresa no podría cruzar sus datos para beneficiar a ambos departamentos. La multa por incumplir los requisitos o quebrantar las regulaciones podría llegar a suponer un 10% de sus beneficios mundiales. De no poder cubrir la multa o convertirse en infractoras repetidas, las plataformas podrían ser obligadas a romper sus conglomerados o retirar sus inversiones de otros servicios digitales.

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Es de esperar que las plataformas norteamericanas, que poseen equipos de relaciones públicas que trabajan en Bruselas de manera permanente, rechacen o propongan cambios a la mayoría de estas propuestas. Tendrán tiempo para contraatacar, puesto que su viaje por el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo puede llevar dos años o más. El proceso se verá afectado, además, por las diferencias ideológicas o los intereses nacionales. Por ejemplo, los partidos conservadores y el bloque de Visegrado tendrán problemas con la definición que se asuma respecto al contenido extremista en la DSA. Por otro lado, países en la situación de Irlanda (que acoge las sedes de varias tecnológicas) seguramente intentarán rebajar las exigencias propuestas por la DMA. Desde EE.UU. ya se ha alzado la voz contra lo que perciben un señalamiento injusto a sus empresas más exitosas; pero rivales de Google y Facebook en la UE, como la sueca Spotify, están a favor de mayor control en el sector. Recientemente, ésta denunció que Apple estaba utilizando su tienda de aplicaciones para discriminar en contra de sus servicios.

Cambio de rumbo insuficiente para acabar con el retroceso europeo

Mas allá de su finalización, para contextualizar estas regulaciones se han repetido las referencias de la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, respecto a la necesidad de alcanzar “soberanía tecnológica”. Tanto en Bruselas, de forma triunfalista, como en Washington, en tono acusatorio, se considera que la Digital Services Act y la Digital Markets Act permitirán a la UE seguir en su carrera por alcanzar a Estados Unidos y China en su capacidad tecnológica. Aunque podría ser un primer paso, es insuficiente. En estas páginas, ya se indicó que la principal avenida para proteger los datos y la soberanía tecnológica europea pasaba por una política digital industrial activa. La apuesta actual por ser el árbitro digital global se basa en una perspectiva limitada del problema, que no contempla cuestiones graves como la creciente dependencia tecnológica del continente para gestionar problemas, de la pandemia a la crisis climática. Ni en Washington tienen, de momento, mucho que temer ni los tonos triunfalistas en Bruselas están justificados, dado que el continente seguirá arrastrando esta debilidad estructural.

En cualquier caso, estas medidas sí suponen un cuestionamiento de décadas en materia de competencia. La Escuela de Chicago, entre otros, logró hace medio siglo que las autoridades priorizasen los fallos de Estado sobre los de mercado. Como explica W. Kip Viscusi, para juristas como Bork la ley de la oferta y la demanda ofrecían un resultado natural que no debía ser alterado por intervenciones estatales, como las que las democracias occidentales habían practicado en sectores como los ferrocarriles o los mataderos en defensa de los consumidores. En el terreno digital, dado que el principal criterio de Chicago para detectar abusos de mercado es el precio, esta perspectiva sobre mercados perfectos y estados ineficientes ayudó a los gigantes de Silicon Valley (muchos de ellos, servicios gratuitos que operan a cambio de datos) a convertirse en intermediarios clave.

Sin embargo, tanto el liberalismo clásico como los gestores actuales han entendido que las consecuencias de los abusos de mercado pueden ser nocivas para el bienestar social. Economistas neoliberales como Milton Friedman consideraron que el mayor bien social se obtiene cuando la corporación se dedica exclusivamente a obtener mayor retorno a la inversión. Pero el mismo Adam Smith era consciente de que los comerciantes compartían también una tendencia a la “conspiración contra el público”. En el terreno digital, los conglomerados, con sus abusos, han contribuido, entre otros, a la crisis del periodismo, el descenso global en la innovación, amenazas a la privacidad individual y precariedad laboral de muchos contratistas y trabajadores.

Como ya señalaron historiadores como McGowan, Wilks y otros, la política de competencia es una de las patas fundamentales de la Union Europea. Buch-Hansen y Wigger, sin embargo, han destacado la flexibilidad de su aplicación. En los años 50 y 60, su permisividad hacia los monopolios estatales y la política industrial sirvió para presidir el momento de mayor desarrollo económico y bienestar social en la historia de Europa occidental. Sin embargo, influido por la escuela neoliberal norteamericana y el ordo-liberalismo alemán, en las décadas sucesivas forzó privatizaciones a menudo innecesarias o ineficientes.

Sea ordoliberal o neoliberal, lo cierto es que la política de competencia europea de este periodo ha resultado en un menor crecimiento, innovación y beneficios al consumidor en sectores antaño públicos, como la gestión del agua, la energía y otros. Esta nueva fase más pragmática, que reconoce la necesidad de intervención estatal para limitar abusos de las empresas tecnológicas, debiera también llevar a repensar el mito de la eficiencia privada en sectores que, hoy, generen problemas similares a los digitales.

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