El plan de recuperación de la UE y España

El presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, presentó el 7 de septiembre las líneas generales del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (hoy miércoles ha dado más detalles) que deberá enviar, como el resto de estados miembros, a la Comisión Europea a mediados de octubre. El 26 de ese mismo mes, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, se reunirá excepcionalmente con la Conferencia de Presidentes para discutir dicho plan.

Es precisamente la gobernanza de dichos fondos el principal desafío del mal llamado Plan de Recuperación. Hay que tener en cuenta que, en el periodo actual (2014-2020), aún no se ha gastado ni la mitad de los 40.000 millones de fondos estructurales (regionales, sociales, rurales) asignados a España.

Se solapan fondos existentes que proceden del Presupuesto ordinario de la UE 2021-2027, y que se financian fundamentalmente mediante transferencias de los estados miembros a la UE, con las cantidades realmente nuevas del Next Generation EU (por darle al citado plan de recuperación su nombre oficial), que consta de una serie de fondos coyunturales a gastar en seis años, financiables mediante la emisión de deuda por la UE (ya lo había hecho antes, pero no a esta escala) y cuyo reembolso se debería hacer mediante la creación de nuevos recursos propios de la Unión; es decir, impuestos paneuropeos (plásticos no reciclables, digital, impuesto al carbono y, posiblemente, revisión de emisiones y transacciones financieras) que los parlamentos de los estados miembros deben aún ratificar.

Es, por tanto, una estructura compleja porque esos 750.000 millones para toda la UE del Next Generation EU (NGEU) conforman una suerte de Presupuesto aparte, se financian al margen del mismo, tienen calendarios y mecanismos de gestión distintos; pero serán gestionados por la Comisión (fundamentalmente, la nueva Dirección General Reform y la DG Regio, que comparten la misma comisaria, la portuguesa Elisa Ferreira) y las administraciones centrales y territoriales, simultáneamente con los fondos tradicionales de la UE.

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Durante los meses anteriores al largo e histórico Consejo Europeo de julio, se produjo en España una percepción demasiado confusa del teatro de las  negociaciones presupuestarias de la UE  y, sobre todo, de para qué es y para que no es el Plan de Recuperación, a menudo sin tener en cuenta las realidades banales de la gestión de fondos. Este análisis pretende aclarar algunas cosas. 

El Gobierno estima que dicho plan incluirá 25.000 millones de transferencias del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) en 2021, que se incorporan al techo de gasto. La asignacion total de dicho Mecanismo (en realidad, un fondo) para España son 59.168 millones, de los cuales hay que comprometer (que no gastar) dos tercios en 2021 y 2022. Si ése fuera el caso, entonces se autorizaría comprometer los 15.688 restantes en 2023. El gasto, sin embargo, puede ejecutarse hasta 2026, es decir, un año antes del Presupuesto ordinario de la UE, el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027. 

Además, como se informó en el último Consejo de Política Fiscal y Financiera, la mayor parte de los 12.436 millones del programa React-EU se destinarán a las comunidades autónomas, aunque habrá 2.436 millones para el Ministerio de Sanidad. El React-EU es un conjunto de fondos estructurales adicionales a los tradicionales que, separadamente, se incluyen en el MFP 2021-2027 y que mayormente ya gestionan las autonomías: 35.000 millones del Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder), y los 7.800 millones del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). No incluimos aquí las ayudas directas de la Política Agraria Común (PAC) u otros fondos.

El Mecanismo de Recuperacion y Resiliencia (MRR) y el React EU conforman, junto con más de la mitad del Fondo de Transición Justa (431 millones; los otros 324 están dentro del Presupuesto ordinario), la asignación para España del Fondo de Recuperación-Next Generation EU.  A mayores, España puede pedir créditos al Next Generation EU por valor del 4,2% de la Renta Nacional Bruta (unos 52.000 millones).

Hay que matizar, sin embargo, que el dinero del Presupuesto tradicional 2021-2027 es dinero real, pues procede de las arcas nacionales. Los fondos del Next Generation EU no existen; sólo se materializarán en los mercados financieros si hay suficiente demanda, por lo que las cifras citadas son en realidad topes de gasto. Por eso es preocupante el exceso de atención sobre el Next Generation EU y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español que lo ejecuta y, en contraste, la falta de discusión sobre el Acuerdo de Asociación (que define el marco de gasto 2021-2027 para el Feder y el FSE) y sobre el Plan Estratégico PAC que, al contrario que en 2014-2020, definirá por separado las inversiones del Feader. Además, los Programas Operativos Autonómicos debieran estar acordados a finales de año, y poco se sabe de los mismos pese a ser dinero que sí va a recibir España con toda seguridad.

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La partida más importante del Next Generation es el MRR. Este fondo nuevo tiene como antecedente directo el Fondo de Reformas Estructurales que se iba a crear para 2021-2027 con una dotación de 20.000 millones para toda la UE. En el origen de este nuevo instrumento está el hecho de que la Comisión era cada vez más consciente de que los problemas de mala o buena absorción de los fondos de la UE, o del cumplimiento de las obligaciones de política económica (el Semestre Europeo), se debían a problemas estructurales en los estados miembros, que cada año se comprometían, y no cumplían, los planes nacionales de reforma. Con más de 300.000 millones para toda la UE, el MRR busca emplear la crisis como excusa para que esas reformas se lleven a cabo dando un enorme incentivo económico. 

La gestión es novedosa, ya que el MRR pagaría en función de una serie de hitos. Aún hoy, los fondos de la UE tienden a evaluarse más en función de lo gastado que del efecto buscado. Se traslada, pues, una metodología que viene del Banco Mundial, pero que en intentos anteriores en la UE (por ejemplo, los llamados Joint Action Plans) fracasaron estrepitosamente, ya que ninguna administración quiso usar esa metodología por el riesgo potencial de auditoría, al ser tan diferente a la forma en la que se gestionan los fondos de la UE.  

De la primera partida del MRR que el Gobierno quiere comprometer en 2021 (25.000 millones), sólo 4.000 procederán de la UE (el 10% asignado a España para 2021-2020). El resto depende de que se presenten y acepten proyectos. Hay que tener en cuenta que la Unión no envía transferencias, sino que reembolsa una vez se ha incurrido en el gasto. Por eso es necesario el Presupuesto del año próximo, ya que para que la UE reembolse esos 25.000 millones las administraciones deberán gastarlos antes de su propio bolsillo. Tras los debates excesivamente dramáticos entre créditos contra fondos, no es descartable que, si la situación empeora, se acabe haciendo uso de dichos créditos del NGEU ya que, al contrario que las subvenciones, no exigen hacer el gasto antes.

La gran novedad, sin embargo, es que a diferencia de los fondos estructurales pre-Covid, no se exigirá cofinanciación por parte de las administraciones españolas. Ése era el otro factor, además de la rigidez administrativa que subyace en la baja ejecución de fondos en España. 

El MRR, como propuso la Comisión Europea, se organizará en grandes proyectos. La Comisión propuso siete grandes líneas (energías limpias; rehabilitación de edificios; transporte sostenible; banda ancha para todos; modernizar las administraciones públicas, incluida la sanitaria y judicial; industria del dato, adaptación de los sistemas educativos a la era digital). La propuesta del Gobierno se ajusta al mismo enfoque:

  • Cuidado de los ecosistemas naturales. Fondo de inversiones verdes (12% de los recursos).
  • Transición energética (9%). 
  • Modernización de las administraciones públicas (5%).
  • Modernización de la industria y el turismo (17%).
  • Pacto por la Ciencia (17%).
  • Educación; incluida la formación continua (18%).
  • Servicios de atención a mayores (6%).
  • Desarrollo del deporte y la cultura (1%).

Como dijo el presidente Pedro Sánchez al final del Consejo Europeo de julio, es como si volviese, corregido y ampliado, el Fondo de Cohesión cuyo artífice fue Felipe Gonzalez y de cuyas arcas España recibió millones hasta que superó el 90% del PIB de la UE. A todos los gobiernos centrales les gusta el Fondo de Cohesión porque es de gestión centralizada. De hecho, una vez que España sobrepasó ese límite del 90%, sucesivos gobiernos intentaron hacer lo mismo con parte de los fondos regionales (el llamado Fondo Tecnológico, con Rodríguez Zapatero de presidente) para tener una palanca tractora gestionada desde Madrid.

Se habla en España de cogobernanza, aunque en Derecho de la UE en la gestión de los fondos estructurales ya es obligatorio el principio de asociación o ‘partenariado’, que establece la participación de las autoridades territoriales en el diseño, ejecución y evaluación de dichos fondos. El MRR tiene, sin embargo, fuertes inercias centralizadoras dado su apretado calendario, la escala de los proyectos y las enormes ambiciones pretendidas. 

Es positivo que se busque precisamente atajar las rigideces administrativas y que el presidente haya anunciado mecanismos reforzados interministeriales y con las comunidades autonómas (conferencias sectoriales, Conferencia de Presidentes), así como la novedosa centralización de decisiones en Moncloa (y no en la todopoderosa Dirección General de Fondos Comunitarios de Hacienda). Esto último puede tanto atenuar las batallas inter-departamentales como politizar el proceso. Lo más preocupante sigue siendo el problema de capacidades administrativas, algo que no se solucionará recurriendo, como parece, a la contratación de consultoría externa.

Supone también que las comunidades autónomas asuman sus responsabilidades en la pobre ejecución de los fondos; comenzando por abandonar la pretensión de recibir porcentajes fijos del RRF para cubrir déficit de caja o gasto corriente, como se escuchó en la Conferencia de Presidentes de San Millán de la Cogolla. Para eso está el endeudamiento vía Banco Central Europeo (línea PEPP), el Banco Europeo de Inversiones y el crédito Sure para pagar los Ertes. De hecho, el reglamento MRR tiene unas disposiciones que permitirían pasar los fondos estructurales no gastados (por las autonomías) al MRR y, por tanto, a ser gestionados por el Gobierno. Una espada de Damocles sobre la que los presidentes autonómicos encontrarán pocas simpatías en Von der Leyen. 

Como fondos UE siempre ha habido, es la mejora de las administraciones la clave de cualquier reforma estructural, por lo que si hubiese que priorizar algún eje sería ése.

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