El recurso al decreto-ley en España

Es ya un tópico jurídico y político referirse al abuso del decreto-ley en la práctica institucional de nuestros gobiernos, más aún en tiempos de crisis. Son bien conocidos los efectos nocivos de ese abuso sobre el pluralismo, el debate parlamentario, la calidad de las normas o el control de la acción gubernamental.

Es también ampliamente compartida la crítica a la jurisprudencia constitucional que ha configurado de modo tan amplio la situación de extraordinaria y urgente necesidad que legitima el recurso al decreto-ley y ha asumido un amplio ámbito de actuación material. Prescindo aquí de las razones que pueden justificar esa decisión del TC y de la discusión sobre la posibilidad de someter los decretos-leyes a un control más estricto, cuestiones en todo caso secundarias desde el punto de vista lógico, que no por su relevancia.

Comparto, desde luego, la crítica a los numerosos excesos cometidos. Y no escribiría este texto si mi desacuerdo se limitara a considerar uno u otro caso como tal. Pero, por el contrario, creo que la crítica al abuso del decreto-ley no presta suficiente atención a algunas de sus razones, exagera sus consecuencias negativas (que desde luego existen) y, sobre todo, lleva a una conclusión cuya ineficacia debiera poner en duda su acierto tras tantos años de reiteración: que el Gobierno debe evitar en lo posible el uso del decreto-ley y actuar, en cambio, mediante su iniciativa legislativa ante las Cortes Generales.

Los gobiernos no adoptan los decretos-leyes para evitar o reducir el debate político propio del pluralismo, reducir la calidad de la norma resultante o imponer sus posiciones políticas; al menos no sólo por esas razones. Todas esas finalidades espúreas han dado lugar a muchos decretos-leyes, pero con frecuencia existen otras razones bastante más defendibles.

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La primera de ellas es la creciente demanda de inmediatez en la actuación de los poderes públicos. De modo no necesariamente correcto, pero sí políticamente inapelable, nuestras opiniones públicas reclaman con frecuencia respuestas inmediatas. Y lo hacen no sólo mediante su exigencia expresa, sino también mediante la crítica por insuficientemente precisa y tarda de todo planteamiento de iniciativa normativa a medio o largo plazo. Sin duda, el jurista puede considerar injustificadas esas demandas y críticas y prescindir de sus efectos. Pero el decreto-ley es una decisión política, y el político razonable tendrá muchas más dificultades para ello.

La segunda es el efecto distorsionador sobre la realidad social que tiene un proyecto normativo que se discute, en el mejor de los casos, durante dos meses en su fase gubernamental y al menos otros cuatro meses en el Parlamento. Si se quiere modificar el régimen del despido, ¿es posible someter al mercado laboral a la expectativa de un cambio ya definido, pero efectivo sólo dentro de seis meses? ¿Cuántos despidos se acelerarán o cuantas contrataciones se retrasarán por esa expectativa? Si lo que se pretende es incidir en un sector económico concreto del mercado (por ejemplo, el de la construcción o el de la compraventa de inmuebles), ¿es sostenible someter al mercado al freno o a la aceleración de los efectos positivos o negativos pretendidos? No son pocos los decretos-leyes que se justifican en estas consideraciones, en especial en el ámbito de la regulación de las relaciones entre particulares.

La tercera razón relevante es la realidad del procedimiento legislativo; pues lo que se plantea al condenar el recurso al decreto-ley es el desplazamiento a la tramitación de un proyecto de ley ante las Cortes. Los riesgos de esa opción son numerosos, más allá del deseable sometimiento al debate público y plural: el procedimiento es muy largo, nada garantiza que termine a tiempo, pues las posibilidades de encallar en las prórrogas de enmienda o las discusiones de la ponencia han terminado con más de uno y de dos proyectos de ley relevantes; y las cada vez más frecuentes disoluciones anticipadas significan la ruina de numerosas iniciativas gubernamentales. Cuente usted con que los cuatro meses mínimos de tramitación se transformarán frecuentemente en un año, y valore entonces si estamos hablando de que el decreto-ley garantiza una respuesta rápida o de si lo que garantiza de verdad es que al menos haya respuesta.

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Quiero aclarar que no hablo de prolongaciones derivadas de la dificultad de alcanzar una mayoría o de la complejidad del texto y su análisis; con frecuencia, no tienen más fundamento que la dinámica de erosión del Gobierno. Porque las dinámicas parlamentarias pueden ser poco relevantes para el jurista, pero lo son para las decisiones que se adoptan. Si el Gobierno no cuenta con una mayoría sólida, algo cada vez más habitual, el panorama es aún más incierto y asoma el peligro de una consolidada dinámica de nuestros parlamentos: la puja de ofertas dirigidas a diversos sectores de la población cuya efectividad y financiación no será, además, una responsabilidad del Parlamentario (opositor o socio), sino del Gobierno. Esas subastas de pujas irresponsables en enmiendas de unos y otros no son una mera posibilidad teórica y desatan el miedo (no irrazonablemente) en los gobiernos.

No ignoro que buena parte de estas razones tienen que ver con la capacidad de generar mayorías, núcleo de nuestros procedimientos democráticos. Pero la frontera entre la necesaria construcción de acuerdos y el bloqueo a la acción gubernamental es tenue. Y la incapacidad de generar decisiones comporta, en ocasiones, perjuicios mucho mayores que los que la tramitación parlamentaria viene a evitar.

Porque las desgracias que nos traen los decretos-leyes son ciertas, pero en su medida: el debate se simplifica, se acelera y se limita, pero no desaparece; la generación de mayorías continúa siendo necesaria, aunque más fácil; la enmienda parlamentaria se retrasa, pero sigue siendo posible (y sucede) gracias a la tramitación del decreto-ley como proyecto de ley, cuando así se acuerda. La aportación parlamentaria de mejora de calidad y ampliación del acuerdo, en su cada día más dudoso caso, tendrá también su oportunidad en esa tramitación. La presión de exigir una aprobación de todo el texto, sin distinción, que es sin duda una tentación a la que los ejecutivos ceden con frecuencia, tiene mejor respuesta en exigir con mayor intensidad el respeto de la homogeneidad de nuestras normas, sea cual sea su naturaleza.

Con lo dicho no pretendo negar el problema. Pero sí matizar la habitual presentación unilateral de un Gobierno que se desliza hacia el autoritarismo y niega el diálogo. Temo que lo que lleva al auge del decreto-ley, al menos con igual peso, son los problemas de lentitud y eficacia de los procedimientos normativos y la exigencia social (no sé si de la realidad) de respuestas rápidas.

Los cada día más numerosos decretos-leyes autonómicos que incluyen decisiones que perfectamente caben en reglamentos muestran que no se trata tanto de huir del control parlamentario como de acelerar la decisión; al precio, sin duda, de hacerla mucho más unilateral y, en este caso, de impedir su control judicial.

Quien quiera superar el abuso del decreto-ley, más allá de la corrección de los frecuentes excesos, debe sin duda exigir un ejercicio contenido por parte del Gobierno, conforme con el carácter excepcional de la norma y el carácter extraordinario y urgente de la necesidad de actuación; pero creo que esa exigencia sólo podrá satisfacerse si nuestros gobiernos disponen de procedimientos normativos, legislativo y reglamentario, modernizados y efectivos y de una práctica parlamentaria que evite la obstaculización de las iniciativas y su desnaturalización. Trabajar en esa línea para alcanzar el acuerdo necesario modificaría la adicción al decreto-ley más que cualquier crítica.

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