El ‘relator’ y la cooperación Estado-Cataluña

Las cuestiones semánticas que plantean dudas deben resolverse siempre a la luz del significado primigenio de los términos que las suscitan, y no del que adquieren sobre la marcha. Valga esto ante la polémica desatada por la designación de un eventual relator de la mesa de partidos que se propone para buscar el desatasco del problema catalán: si la sola constitución de esa mesa supondría una confirmación de la devaluación del papel del Parlamento, que como foro público de legitimación democrática sería la institución llamada a buscar soluciones a conflictos de naturaleza e índole puramente políticas, no parece tan desacertada la invocación de aquella figura si rastreamos sus orígenes.

Y ello, insistimos, constatando el demérito del rol de las cámaras: la ‘mesa’ soslaya el valor del Parlamento de Cataluña, pero también el de las Cortes Generales; nadie se ha preguntado por qué el Senado, Cámara de representación territorial (artículo 69.1 de la Constitución Española), no ha tenido el protagonismo que le habría correspondido –salvo en la aplicación del art. 155– para desencallar esta crisis, ni por qué languidece la Comisión para la Evaluación y Modernización del Estado Autonómico creada, con ocasión de la misma, en el Congreso de los Diputados.

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Pero vayamos al grano. El relator no es otra cosa que el rapporteur del Derecho parlamentario francés o el relatore del italiano: el ponente individual al que se confía una misión –normalmente plasmada en un informe escrito– en el seno de una Cámara y por encargo de uno de sus órganos. Si es desconocido en España –salvo, curiosamente, en el Reglamento del Parlamento de Cataluña (arts. 55.4, 120 y 123.1)– no es sólo porque en nuestra tradición parlamentaria haya primado la Ponencia como órgano acéfalo y plural, auxiliar de las comisiones para el desarrollo de sus trabajos, sino por el éxito que este modelo colegiado ha alcanzado en nuestros reglamentos a partir del ejemplo encarnado por los padres de la Constitución de 1978.

La importación del ‘relator’ habría de quedar supeditada, pues, a su institucionalización con plenas facultades como órgano unipersonal de los parlamentos, no extramuros de éstos ni a modo de un ‘cuerpo extraño’, lo que implica exigir que sea reconducido y reconocido como un miembro de los mismos, con fines de estudio y propuesta.

Un repaso a las funciones del ponente en el Parlamento Europeo nos da pistas acerca de hacia dónde cabría que caminase su desempeño entre nosotros: son «los encargados de redactar los informes que contienen la posición del Parlamento […] sobre una propuesta legislativa concreta o sobre otras cuestiones […]. Al redactar el informe, el ponente lo debate con otros eurodiputados y, con frecuencia, consulta con expertos en la materia. Estos debates y consultas adoptan en ocasiones el formato de sesiones denominadas audiencias», pudiendo enumerar voluntariamente, «en la exposición de motivos de su informe, los representantes de intereses externos que hayan sido consultados sobre cuestiones relacionadas con el asunto» (art. 4.6 de su Código de Conducta). Y los ponentes alternativos –shadow rapporteurs– son «los responsables del seguimiento de la elaboración de los informes y […] los responsables de esa cuestión en el seno de sus respectivos grupos políticos. Lo que los convierte en piezas cruciales para fraguar un consenso que posibilite la adopción del informe».

El Reglamento de la Eurocámara, en su versión de julio de 2018, es ciertamente prolijo a la hora de acoger esta figura: le atribuye, entre otras, la realización de «misiones de estudio e información»; la representación del Parlamento en reuniones del Consejo; el seguimiento de la elaboración de un acto jurídicamente vinculante y de la posición del Parlamento, con actuación en las comisiones incluso para la elaboración de informes no legislativos o en las comisiones de investigación, y ante el Pleno; la dirección e integración en negociaciones inter-institucionales; o la presencia en delegaciones inter-parlamentarias, por enumerar los rasgos más destacados de su radio de alcance.

El juego que el ponente –dentro del refuerzo del parlamentario individual– podría dar en nuestro sistema no debe hacernos olvidar, por otra parte, la relevancia de la colaboración inter-gubernamental en el Estado autonómico, en la que ha predominado, según consideración de la doctrina, su carácter vertical –dadas las restricciones que el art. 145.2 de la CE impone a la cooperación horizontal entre comunidades autónomas– y bilateral, esto es, entre el Estado y una sola comunidad.

La Comisión Bilateral GeneralitatEstado, regulada en el art. 183 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, tiene entre sus funciones, según su ap. 2.i), “deliberar, hacer propuestas y, si procede, adoptar acuerdos” en relación con “las cuestiones de interés común […] que planteen las partes”, como cláusula de cierre y siempre dentro del perímetro constitucional y del respeto recíproco a cada ámbito competencial.

En cuanto a sus finalidades, la sentencia del Tribunal Constitucional. 31/2010, recaída sobre el texto estatutario, la define como «marco de relación entre el Gobierno de la Generalitat y el Gobierno del Estado, en ningún caso entre el Estado español y la Generalitat de Cataluña; y en ningún caso, tampoco, con carácter exclusivo, esto es, con abstracción de otros marcos de relación», como pudieran ser los parlamentarios; ello con exclusión de las potestades legislativas si bien, con respecto a éstas, interpreta el Tribunal que «la participación del Gobierno de la Generalitat cerca del Gobierno del Estado ha de limitarse a la típica facultad de estímulo e incentivación del ejercicio de una determinada competencia por quien es su exclusivo titular jurídico. Es decir, a una facultad de acción política que sólo compromete en el ámbito político que le es propio y al que necesariamente se contrae».

Delimitada esta capacidad, la Comisión Bilateral presenta, a tenor del art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, un perfil negociador o de solución de controversias“pudiendo instar, en su caso, la modificación del texto normativo” impugnado– que bien podría tener mayor extensión, con incidencia en los múltiples tipos de iniciativas de que conocen las cámaras. Formando parte de ella los gobiernos y en la mejor línea del federalismo cooperativo, su actuación puede repercutir más allá del terreno meramente ejecutivo para entrar de lleno en lo que se ha denominado indirizzo politico.

Según la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que en esto precisa el enfoque de su predecesora, las decisiones adoptadas por la Comisión “revestirán la forma de Acuerdos y serán de obligado cumplimiento […] para las dos Administraciones que lo suscriban” (art. 153.4). Pero nada obsta a que de ella emanen, más ampliamente, “Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general [la Ley anterior hablaba de «pautas de orientación política»] o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles” (art. 47.1, p.2º) o incluso un convenio en sentido estricto, que habrá de contar con “mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios” (art. 49.f)), y puede tratarse de un «responsable del convenio» ajeno o no a las partes: un mediador o árbitro, en suma, que nada tiene que ver con el relator descrito con anterioridad. Todo ello, claro está, con plena sujeción a los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

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