El reto de aprovechar la financiación del Plan Europeo de Recuperación

El acuerdo alcanzado por el Consejo Europeo en julio de 2020 ofrece una oportunidad extraordinaria para activar la recuperación en España del impacto de la crisis sanitaria, social y económica derivada de la Covid-19. Una oportunidad única, por el giro estratégico de la UE, que pretende impulsar la recuperación a través de inversiones que dirijan a los estados hacia un nuevo modelo productivo basado en la sostenibilidad.

En esta estrategia, la financiación es un reclamo para movilizar las pesadas estructuras de gestión de los estados y promover el cambio hacia un crecimiento sostenible. La apuesta es enormemente audaz, porque, en gran medida, esa financiación se condiciona a la asunción de compromisos concretos en planes nacionales de reformas, y porque llega en un momento crítico, en el que los estados necesitan con urgencia la actuación pública como palanca para abordar las inversiones que les permitan reaccionar ante la crisis y no repetir la historia reciente de la de 2008.

El Plan Europeo de Recuperación se basa en dos instrumentos estratégicos: el establecimiento de un paquete de mecanismos de financiación extraordinaria para apoyar a los estados a reponerse de la crisis, denominado Next Generation EU, y el Marco Financiero Plurianual 2021- 2027, el límite de gasto por capítulos de la UE para el periodo de referencia. El Plan es la palanca que tiene que accionar la ambiciosa estrategia europea para ofrecer una respuesta a largo plazo ante las amenazas del cambio climático y el incremento de la desigualdad y la pobreza, aprovechando la crisis generada por la pandemia de la Covid-19 como una oportunidad, como el punto de inflexión para el cambio de paradigma económico.

Bajo este planteamiento, España tiene sólo una opción para aprovechar la oportunidad que ofrece el Plan de Recuperación Europeo en términos de financiación para movilizar las inversiones necesarias: diseñar un plan ambicioso de inversiones y reformas que esté alineado con la estrategia de la UE hacia el crecimiento sostenible y que apoye las transiciones verde y digital.

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En el mejor de los escenarios, en el que el Gobierno presenta un plan de reformas que satisface los requisitos de acceso al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, aún existe un camino lleno de baches hacia el objetivo de maximizar la absorción de esa financiación. En los próximos párrafos se identifican los puntos críticos y los principales riesgos para cumplir ese objetivo.

El aprovechamiento de los mecanismos financieros previstos en el primer pilar de Next Generation (el instrumento de recuperación para los estados, dotado con 750.000 millones de euros) será un factor determinante para el éxito o el fracaso, en tanto se corresponde con la puesta a disposición de la financiación para acometer inversiones estratégicas y reformas en el corto plazo. En este primer pilar se encuentran el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), React EU y el refuerzo de la dotación del Fondo Europeo Agrario de Desarrollo Rural y del Fondo de Transición Justa (para acelerar la transición hacia la neutralidad energética).

React EU moviliza fondos para que se ejecuten en inversiones durante las anualidades 2021 y 2022 a través de los programas ya existentes y en ejecución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (gestión de las comunidades autónomas y de la Administración General del Estado). El mismo planteamiento funciona para el Fondo Europeo de Desarrollo Rural (financiación adicional para ser ejecutada entre 2022 y 2024) y para el Fondo de Transición Justa (ejecución hasta diciembre de 2024).

La agilidad en la respuesta está garantizada teóricamente, porque la financiación se articula a través de programas en funcionamiento, que se gestionan en circuitos bien engrasados entre las administraciones autonómicas, del Estado y de la Unión. La pertinencia de las inversiones también queda garantizada por el hecho de que las estrategias de intervención se diseñan en el nivel de cada programa (territorial o temático), respondiendo a las necesidades específicas identificadas.

[Escuche el ‘podcast’ de ‘Green Deal. La oportunidad de Europa’: ¿Cómo financiamos el Green New Deal?]

Sin embargo, la tasa de ejecución de la financiación asignada en todos estos programas (previa a la crisis de la Covid-19) es preocupantemente baja (en torno al 35% de media para los Programas Operativos 2014-2020), y esto constituye el primer punto crítico del reto: ¿podremos ejecutar la financiación adicional cuando no estábamos agotando la ordinaria?

En el caso del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, la situación es diferente. En este instrumento, que moviliza el mayor volumen de recursos de Next Generation EU y lo concentra entre 2022 y 2026, y cuya asignación depende de la realización de planes nacionales de inversiones y reformas que deben ser validados por la Comisión y el Consejo Europeo, el circuito de selección de los proyectos y de gestión de la financiación está actualmente en fase de definición, lo que puede leerse en términos de oportunidad (al no elegir el circuito existente de los fondos de la Política Regional, se evita su sobrecarga y se habilita un espacio para la ejecución de proyectos en paralelo), pero también de riesgo (poner en marcha esa estructura desde cero, con plazos de ejecución tan cortos, no es una tarea sencilla). Sin duda, la capacidad de funcionamiento del MRR en España constituye el segundo punto crítico de cara a la consecución del objetivo.

A partir de este escenario de riesgo y oportunidad, la tarea de las administraciones implicadas consiste en identificar las inversiones y actuaciones que permitan ejecutar el presupuesto asignado a cada programa y mecanismo, cumpliendo un calendario muy corto para los tiempos medios de ejecución del gasto público.

La clave para el éxito en esta tarea dependerá en gran medida de la capacidad de elegir bien las inversiones para acompasar su ejecución con los plazos establecidos para cada mecanismo, dado que la financiación está condicionada al cumplimiento de estos plazos.

En este sentido, será necesario que la toma de decisiones en el nivel estratégico se apoye en el nivel técnico de las administraciones, donde se conocen los detalles que determinan el plazo real de la ejecución de los proyectos. Igualmente, será preciso no infravalorar el reto y asignar los recursos necesarios para poder diseñar soluciones nuevas y evitar la tentación de caer en las viejas recetas.

Partir de estrategias a largo plazo, coordinadas en los niveles estatal y autonómico, para asignar proyectos a los distintos instrumentos de financiación a partir de sus tiempos reales de ejecución sería el escenario óptimo para maximizar la financiación. Con una visión estratégica compartida se podría, además, dar cabida a proyectos estratégicos del ámbito municipal, engordando el potencial de ejecución y de impacto.

La gran ventaja de abordar el reto desde estrategias compartidas es que se evita el riesgo de que se compita por los proyectos entre las entidades responsables de ejecutar los distintos mecanismos de financiación. En este sentido, la ventaja que introduce la posibilidad de diseñar las estrategias de inversión en el nivel regional se puede tornar en desventaja si se pierde la perspectiva del interés común, que es maximizar la absorción de la financiación en todos los programas.

Que España aproveche la financiación del Plan de Recuperación de la UE para impulsar la salida de la crisis y salga reforzada hacia el cambio de modelo productivo depende de su capacidad para diseñar y ejecutar estrategias que anticipen los riesgos potenciales y propongan soluciones creativas para evitarlos. Ante un planteamiento audaz de la UE para convertir la crisis en oportunidad, no cabe otra reacción que la de diseñar estrategias igualmente audaces y ambiciosas para no dejarla pasar.

(Este análisis forma parte del proyecto ‘Green Deal. La oportunidad de Europa’, producido por Funcas y Agenda Pública con el apoyo de ‘Hablamos de Europa’)

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