El Tribunal Constitucional y su manual de instrucciones del art. 155 CE

La grave quiebra del orden constitucional vivida en Cataluña en los meses de septiembre-octubre de 2017 llevó, como es sabido, a que por primera vez tuviera que aplicarse el artículo 155 de la Constitución. Un mecanismo de coacción o coerción estatal, homologable al de otros Estados “federales”, previsto para reaccionar frente al incumplimiento de obligaciones legales o constitucionales o ante actuaciones que atentaren gravemente contra el interés general de España por parte de una Comunidad Autónoma. Veo difícil discutir –y de hecho las partes no lo han cuestionado- que el supuesto de hecho se había producido –desde las instituciones catalanas se intentó perpetrar un golpe contra la Constitución-, pero su aplicación ha abierto una nube de incertidumbres en cuanto a su aplicación: ¿cuáles tenían que ser los pasos a seguir para aprobarlo?; ¿cuál podía ser el alcance de las medidas a adoptar?; ¿tenían que limitarse en el tiempo?

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El Gobierno de Rajoy, respaldado por el PSOE y Ciudadanos, tuvo que arriesgarse al diseñar la intervención en Cataluña porque había poco donde apoyarse. Finalmente, ante la parquedad de la Constitución y del desarrollo normativo en el Reglamento del Senado, ha sido el Tribunal Constitucional quien acaba de ofrecernos ese “manual de instrucciones” que tanto se echó en falta cuando hubo que aplicar por primera vez el artículo 155. El Tribunal parece haber confirmado la lectura que se había hecho del mismo por el sector doctrinal que había apostado por interpretar este artículo –en mi opinión de forma acertada- como un mecanismo de ultima ratio que permite amplias medidas de reacción -salvo la derogación definitiva de la autonomía- ante una situación excepcional. Es cierto que otros autores habían optado por una lectura restrictiva del 155 como instrumento más o menos ordinario de supervisión estatal. E, incluso, hubo hasta quien lo había considerado un precepto pensado para no aplicarse nunca, por ser “el artículo más explosivo de la Constitución”, en palabras de Cruz Villalón. No creo que haya sido así y, de hecho, se ha podido recuperar la “normalidad” institucional en un período breve de tiempo a pesar de la intensidad de las medidas adoptadas –se cesó y sustituyó al Gobierno catalán, se disolvió el Parlamento convocando elecciones inmediatas y se establecieron toda una serie de restricciones en relación con la Administración autonómica y con el propio Parlamento catalán para evitar que se siguiera con el proceso de ruptura-.

Polémicas doctrinales aparte, de acuerdo con las recientes decisiones el Tribunal Constitucional (SSTC 89 y 90/2019), el art. 155 debe concebirse como un mecanismo excepcional, al que solo debe acudirse ante situaciones “especialmente críticas” y siempre que no sea viable afrontar las mismas por otros procedimientos ordinarios. Como se ha dicho, el Tribunal Constitucional ha descartado interpretaciones restrictivas de este artículo y ha declarado que el mismo permite “constreñir o limitar la autonomía que la Constitución garantiza a las comunidades autónomas”, pero nunca suprimirla y siempre con las garantías que la propia Constitución prevé. En particular, ha concluido que las posibles medidas no tienen por qué ceñirse a impartir meras instrucciones vinculantes a las autoridades autonómicas o a imponer concretos deberes por parte del Senado, resultando legítimo apoderar al Gobierno a que sustituya a ciertos órganos autonómicos o a que asuma directamente potestades de estos. De tal forma que, al entender del Tribunal, de acuerdo con art. 155 el Gobierno y el Senado actúan como garantes del “ordenamiento integral del Estado”, lo que demuestra como el principio de unidad y la “supremacía del interés de la Nación, qued[an] colocado[s] en una posición de superioridad en relación a las comunidades autónomas”. Estamos por tanto en la lógica del Derecho de excepción, donde salus populi suprema lex.

Es cierto que, como no podría ser de otro modo en un Estado constitucional, la aplicación del artículo 155 también tiene límites y el Tribunal Constitucional se ha preocupado de reconocerlos y garantizarlos. En primer lugar, las medidas que se adopten deberán responder a la finalidad constitucional de este instituto, que no es otra que la restauración del orden constitucional, y ha de ser una reacción de extrema ratio, cuando no haya otras posibles. Además, como se ha señalado, en ningún caso podrá comportar la derogación del Estatuto de autonomía ni la supresión de la autonomía ni su suspensión indefinida. En este sentido, en segundo lugar, al tratarse de una medida excepcional ésta no puede perpetuarse en el tiempo, por lo que tendrá que estar limitada temporalmente, contando con un término determinado o determinable. En tercer lugar, procedimentalmente se debe apremiar primero a la Comunidad y sólo cuando ésta no atienda el requerimiento se podrá recurrir entonces a la “coerción directa” con el necesario acuerdo de la mayoría absoluta del Senado. Asimismo, el Tribunal ha aprovechado también para interpretar de forma complementaria los presupuestos habilitantes (incumplimiento de la legalidad y actuaciones que perjudiquen gravemente el interés general), enfatizando que este último no es posible sin ponerlo en relación con la dimensión jurídica del primero. Y, en cuarto lugar, por más que el Tribunal ha reconocido que el Gobierno cuando ejecuta estas medidas no actúa estrictamente como poder ejecutivo sino como defensor de la Constitución, debe hacerlo con sujeción a la legalidad estatal y/o autonómica; no puede asumir potestades legislativas ordinarias que correspondan al Parlamento autonómico, aunque las medidas puedan incidir sobre las potestades de éste; queda vinculado por el acuerdo del Senado;  las decisiones en aplicación del mismo son susceptibles de control jurisdiccional; y la alteración institucional que se produzca debe ser compatible con el principio de autonomía.

En el enjuiciamiento concreto del Acuerdo del Senado, en cuanto al procedimiento que se siguió, el Tribunal Constitucional ha concluido con claridad que concurrían los presupuestos habilitantes y no duda que el Presidente Puigdemont había incumplido el requerimiento del Gobierno con sus evasivas apelaciones al diálogo. Para el Tribunal, aquél no restauró el orden constitucional como se le había exigido y, por muy positivo que sea el diálogo, el mismo “no puede versar sobre la sujeción o no a las reglas y principios jurídicos de todos cuantos ejercen poder público, sujeción sin la cual no cabría hablar de Estado de derecho”. También ha rechazado que hubiera algún tipo de incongruencia entre el requerimiento y las razones expuestas para intervenir o algún otro vicio en la tramitación. En cuanto a las medidas que se adoptaron, el Tribunal ha confirmado su constitucionalidad, por entender que ninguna podía ser tachada “de exorbitantes o desmedidas, en atención a las circunstancias”, y únicamente ha reconocido la inconstitucionalidad de una medida que declaraba la falta de vigencia de cualesquiera disposiciones que hubieran sido publicadas en el Boletín oficial sin la correspondiente autorización por considerar que menoscababa el principio constitucional de seguridad jurídica.

La decisión del Tribunal resulta a mi entender ponderada e interpreta adecuadamente el texto constitucional. Quizá cabría plantearse, como ha señalado Luis Arroyo, si, aunque el resultado del enjuiciamiento habría sido el mismo (confirmar la constitucionalidad de lo acordado), la metodología a la que ha recurrido el Tribunal en su enjuiciamiento es la más adecuada, descartando realizar un control de proporcionalidad para preferir uno externo de la razonabilidad de las medidas adoptadas. Éste lleva a que el análisis del Tribunal sea más superficial, concediendo una mayor discrecionalidad a los órganos que adoptan las decisiones (Gobierno y Senado).

En cualquier caso, esperemos que podamos olvidarnos pronto de este precepto pero, si no es así, al menos ahora sí que existe una delimitación constitucional bastante precisa que dará seguridad al Gobierno que correspondiera y al Senado a la hora de adoptar las medidas que fueran necesarias para preservar nuestro orden constitucional. Y, en este sentido, creo que ya no es necesario desarrollar legislativamente más este precepto, limitando lo que la Constitución ha querido dejar deliberadamente abierto y el propio Tribunal ha reconocido como un margen de discrecionalidad adecuado para afrontar las distintas situaciones que en un contexto excepcional puedan presentarse.

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