Enfrentando catástrofes: lecciones de dos siglos de respuesta internacional

El mundo está haciendo frente a una catástrofe global: el nuevo coronavirus ha traído como consecuencia una pérdida de vidas y un impacto severo en la actividad económica. Para ofrecer una perspectiva de largo plazo, este artículo documenta la respuesta internacional a desastres ocurridos desde 1790. De acuerdo con una nueva base de datos sobre préstamos ofrecidos por los gobiernos y los bancos centrales, se puede afirmar que los préstamos oficiales internacionales (entre países) son mucho mayores de lo que generalmente se conoce; aumentan en momentos de inestabilidad global como guerras, crisis financieras o desastres naturales. De hecho, en estos periodos, los flujos de capitales oficiales han sobrepasado reiteradamente los privados en los últimos dos siglos. En particular, las guerras han estado acompañadas de grandes oleadas de préstamos oficiales transfronterizos.

Las crisis globales, como la que está teniendo lugar actualmente, han movilizado repetidamente las finanzas estatales, incluso a escala internacional (Kindleberger, 1984; Bordo and Schwartz, 1998; Eichengreen, 1995). Tal y como lo demostramos aquí, durante las guerras y otras grandes sacudidas, los gobiernos han estado dispuestos a transferir sumas significativas de préstamos y subsidios a sus aliados y otros países necesitados. Esto fue particularmente evidente durante las dos guerras mundiales, cuando Estados Unidos y Reino Unido ofrecieron a otros países cantidades sin precedentes de préstamos y subsidios internacionales. El total de paquetes internacionales de auxilio financiero entre 2008 y 2012 fue reducido en comparación con la cantidad de transferencias internacionales durante los tiempos de guerra (Gráfico 1).

Por ejemplo, entre 1940 y 1944 los gobiernos otorgaron subsidios y préstamos internacionales equivalentes al 10% del PIB de Estados Unidos (por año). Esto ocurrió en un momento en el que las economías avanzadas estaban registrando déficits fiscales de dos dígitos. En la actualidad, estas cifras corresponden a alrededor de dos billones en flujos anuales. Se trata, sin duda, de sumas exorbitantes.

Una visión panorámica de dos siglos de préstamos entre gobiernos

Nuestra evidencia proviene de un proyecto de investigación de varios años sobre préstamos oficiales, que definimos como los créditos otorgados por el sector oficial (gobiernos y bancos centrales) de distintos países. Se incluye también el creciente rol de las instituciones multilaterales. Nuestros datos indican que, en los últimos dos siglos, los acreedores oficiales han desempeñado un papel importante (en ocasiones, preponderante) en las finanzas internacionales. Si bien algunos episodios de préstamos y ayudas internacionales son muy conocidos (el Plan Marshall o los auxilios financieros del Fondo Monetario Internacional/Unión Europea durante la crisis financiera global), la trayectoria más amplia de los préstamos oficiales es aún bastante desconocida. Las bases de datos existentes sobre esta materia se enfocan de manera reducida en las ayudas al desarrollo (por ejemplo, los créditos concesionales), o tienen una cobertura limitada (usualmente, comienzan en los años 80). La historia de los préstamos oficiales entre países permanece, por lo general, en el olvido.

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Nuestro próximo artículo de investigación (Horn et al. 2020) muestra que los préstamos oficiales realizados por los gobiernos, los bancos centrales y las instituciones multilaterales son mucho más amplios de lo que usualmente se conoce. Desde 1800, los flujos de capitales oficiales han excedido con frecuencia el total de flujos privados transfronterizos. Esto es especialmente cierto en épocas de guerras, crisis económicas y desastres naturales, cuando los flujos privados se reducen abruptamente. En muchos casos, los actores oficiales son los únicos que participan en préstamos internacionales.

Con el uso de una nueva base de datos sobre préstamos, que abarca más de dos siglos, nuestro análisis explora las tendencias y ciclos de los préstamos oficiales con un enfoque particular en periodos de agitación global. Nuestros datos cubren las transacciones de préstamos internacionales de 134 países acreedores y 56 organizaciones financieras regionales e internacionales. La base de datos ha sido elaborada con cientos de fuentes, incluyendo tratados internacionales, registros contables, información del Banco Mundial y material de archivo. En total, identificamos más de 230.000 préstamos oficiales, subsidios y garantías desde 1790 a 2015, por un total superior a 15 billones (en términos constantes de 2015), que es similar al total de la deuda pendiente del Gobierno de Estados Unidos desde ese año.

Gráfico 1.- Préstamos internacionales oficiales, 1790-2015 (bilaterales y multilaterales)


Fuente: Horn y otros (2020). Nota: compromisos oficiales agregados brutos de los acreedores multilaterales (en rojo) y bilaterales (en azul), en porcentaje del PIB del principal acreedor. Los datos incluyen los compromisos mediante donaciones, préstamos y garantías, pero excluyen las inversiones de cartera oficiales y las líneas ‘swap’ del banco central.

Como se señala en el Gráfico 1, las mayores oleadas de préstamos oficiales ocurrieron durante las guerras internacionales, en particular las napoleónicas y las dos mundiales del siglo XX. Los préstamos durante estos conflictos globales fueron mucho mayores que los préstamos en el transcurso de las crisis financieras globales o de grandes desastres naturales.

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Estos datos hacen referencia a algunos de los debates actuales sobre el sistema financiero internacional. Generalmente, pensamos que las finanzas oficiales son un tipo complementario de flujo de capitales en el marco de las ayudas al desarrollo o los auxilios durante las crisis financieras. Pero esta visión moderna refleja en gran medida que las economías más avanzadas han disfrutado de 70 años de relativa paz y han estado libres de grandes catástrofes globales (Harari, 2011), al menos hasta 2020. Esto también permite explicar por qué la mayoría de los préstamos oficiales de las décadas pasadas se han destinado a economías emergentes o países en desarrollo. De todos modos, si se mira la historia, las economías avanzadas de ahora fueron las principales receptoras de préstamos oficiales internacionales (Gráfico 2).

Gráfico 2: Receptores de préstamos oficiales internacionales: países en desarrollo vs. avanzados

Fuente: Horn et al. (2020). Nota: total bruto de flujos de préstamos y subsidios oficiales internacionales (entre gobiernos, incluyendo instituciones bilaterales y multilaterales). Se incluyen los compromisos mediante subsidios, préstamos y garantías, pero se excluyen las carteras de inversiones oficiales y las líneas ‘swap’ del banco central.

Cuando los flujos de capitales privados se reducen, los capitales oficiales aumentan

Si comparamos nuestros datos novedosos sobre flujos oficiales con datos a largo plazo sobre flujos internacionales de capital privado (Reinhart et al. 2016, 2020), podemos demostrar que ambas series se correlacionan de manera negativa. El Gráfico 3 muestra que los flujos de capitales oficiales son más altos cuando los privados se reducen.

En el gráfico se representan cuatro tipos de episodios, dependiendo de si el impulsor principal es el sector privado o el oficial.

En cuanto a los gobiernos observamos, en primer lugar, que las guerras detienen los flujos de capitales privados: los antiguos destinos del capital se vuelven inalcanzables, pues ahora son potenciales enemigos combatientes o aliados bloqueados. También pueden convertirse en inversiones poco atractivas debido a los riesgos de confiscación o pérdida, considerando que los gobiernos pueden administrar o expropiar recursos para impulsar los esfuerzos bélicos. Los préstamos oficiales aumentan para financiar a los aliados en el logro de una meta común, para mantener alejados a los enemigos potenciales o para ofrecer asistencia humanitaria a los vencidos.

Un segundo tipo de intervención gubernamental se hace evidente ante otros desastres aparte de las guerras. Las calamidades nacionales o provocadas por los seres humanos pueden bloquear los flujos físicos de fondos o hacer que se reduzca la motivación para invertir en las economías afectadas. Los gobiernos o instituciones cuasi oficiales aparecen en escena para ofrecer ayuda humanitaria, bien sea impulsados por la generosidad o por un deseo político de mantener a la nación afectada dentro de su esfera de influencia. Las guerras y otros desastres producen una correlación negativa, pero las primeras están asociadas con mayores cambios de magnitud en el gráfico.

En tercer lugar, una forma más rutinaria de intervención gubernamental ocurre cuando los flujos de capitales privados están prohibidos o se limitan de forma abrupta, como en el caso de los acuerdos de Bretton Woods después de la Segunda Guerra Mundial, o en la China en los primeros años de su adhesión a la Organización Mundial del Comercio. En estas ocasiones, los flujos oficiales son los únicos disponibles, usualmente para el logro de objetivos económicos o geopolíticos.

En cuarto lugar, a veces los inversores privados deciden dejar de financiar y eso se traduce en una movilización de los capitales oficiales. De nuevo, se produce una correlación negativa entre unos y otros. Una interrupción repentina, que impulse las fluctuaciones cambiarias o la crisis bancaria, puede desencadenar acciones para asistir a los socios comerciales, como la ayuda bilateral de Estados Unidos a México en 1995, los préstamos regionales durante la crisis del euro o los multilaterales (por ejemplo, los programas del FMI). El propio interés puede estar detrás de estas intervenciones. Los préstamos y subsidios oficiales a países en dificultades pueden ser medios para que el Gobierno proveedor garantice que sus instituciones domésticas, exportadores e inversionistas reciban reembolsos, y como una forma de reducir los efectos colaterales negativos en su propia economía (Tirole, 2015, Gourinchas et al., 2019).

Gráfico 3: Flujos de capitales oficiales vs. privados (1790-2015)

Fuente: Horn et al. (2020) and Reinhart et al. (2016, 2020). Nota: las áreas azules/rojas corresponden al total de compromisos oficiales (ver Gráfico 1). En comparación, la línea discontinua de color negro muestra la magnitud de los flujos transfronterizos de capitales privados, como los miden Reinhart, Reinhart y Trebesch. Todas las series se representan con la escala del PIB del acreedor principal.


El regreso de los préstamos oficiales

Se ha valorado muy poco que, en las últimas décadas, se ha producido un fuerte regreso de los préstamos oficiales. En particular, el ascenso de China como acreedor internacional se ha subestimado debido a la falta de datos y transparencia (ver también Horn et al., 2019). Pero el auge de los préstamos oficiales de China ha formado parte del surgimiento de nuevos poderes acreedores, especialmente de mercados emergentes como Rusia, India, Brasil o los estados petroleros árabes.

Además, después de la Segunda Guerra Mundial se crearon docenas de nuevas instituciones que ofrecen préstamos internacionales, entre ellas una amplia gama de bancos regionales de desarrollo y arreglos financieros regionales en Asia, África y América del Sur. El resultado ha sido un notable incremento de los préstamos oficiales sur-sur. Hay que para saber si esta tendencia continuará, considerando los acontecimientos actuales. Pero algo queda claro con estos datos: los medios para los préstamos oficiales bilaterales, regionales y multilaterales nunca habían sido tan abundantes y diversos como ahora. La red de seguridad financiera global es amplia y variada (Scheubel and Stracca, 2016).

Algo crucial en el contexto actual es que también estamos observando un resurgimiento de la financiación oficial transfronteriza a través de los bancos centrales. Desde la crisis financiera de 2008, la Reserva Federal, el Banco Central Europeo y el Banco de Japón han otorgado cifras récord de líneas swap, a través de una red de líneas de crédito permanentes que permiten obtener créditos en moneda extranjera de un día para otro (Bahaj and Reis, 2019). Estas acciones recuerdan a los frecuentes préstamos transfronterizos de los bancos centrales durante la época dorada antes de la Primera Guerra Mundial y en el periodo de entreguerras. No es sorprendente que las líneas swap se hayan reactivado ahora a gran escala.

Observaciones finales

Las pandemias han formado parte de la historia desde la antigüedad. Sin embargo, la actual crisis global ha sido tan abrupta que es muy difícil hacer comparaciones históricas. Los paralelismos con los periodos de guerra son limitados, pero hemos demostrado que, en los últimos 200 años, los países han estado dispuestos a movilizar grandes cantidades a través de préstamos transfronterizos en tiempos de catástrofes. El tiempo dirá si esta vez será o no la excepción.

(Este texto se publicó originalmente en Vox-CEPR Policy Portal)

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