¿Es posible una posición europea sobre Venezuela?

La posición de la Unión Europea sobre la situación en Venezuela se ha dirigido hasta ahora a reconocer la necesidad de diálogo y defender las instituciones elegidas por la ciudadanía. Sin embargo diversos acontecimientos desde las elecciones del pasado mayo de 2018 a la más reciente autoproclamación como presidente interino de Juan Guaidó han supuesto la necesidad de revisar si este planteamiento es suficiente.  Si bien los problemas de fondo no han cambiado, o se han agravado, sí que lo ha hecho la formulación de la pregunta. De la falta de integridad del sistema electoral y la ausencia de protección de los derechos y garantías institucionales de las fuerzas opositoras se ha pasado a la discusión acerca de si la legitimidad del legislativo, la Asamblea Nacional, es superior a la del ejecutivo o a la inversa.

En este nuevo escenario, la Unión Europea parece no haber cambiado su posición. La encargada de la coordinación de la política exterior europea, Federica Mogherini, señalaba el pasado 23 de enero la necesidad de iniciar un proceso político que llevara a unas elecciones libres y creíbles, de acuerdo con el orden constitucional, y añadió la necesidad de proteger y respetar los derechos y libertades de los miembros de la Asamblea Nacional. La breve declaración no se olvidaba de condenar la violencia y el uso excesivo de la fuerza por los cuerpos de seguridad.

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La posición de la Alta Representante de la Unión para la política exterior pronto resultó insuficiente atendiendo a opiniones procedentes tanto de instituciones europeas como de los gobiernos nacionales. Entre los primeros, el presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, ya señalaba el 24 de enero que esperaba que la Unión Europea reaccionara de manera unida y apoyara a Juan Guaidó y la Asamblea Nacional como los únicos detentadores de un mandato democrático. Por su parte, el Presidente del Parlamento Europeo, Antonio Tajani, apostaba por la celebración de una sesión plenaria la próxima semana para discutir y aprobar una ulterior resolución sobre Venezuela. En el plano nacional, diversos gobiernos han instado a la necesidad de convocar nuevas elecciones a la presidencia de la República, siendo más o menos explícitos en cuanto a la forma y tiempos de convocatoria, así como en el inminente reconocimiento de Juan Guaidó como presidente del ejecutivo venezolano.

Sin embargo, ya antes de los últimos acontecimientos, la preocupación y actuación de la Unión Europea era manifiesta. En las conclusiones del Consejo Europeo de 28 de mayo de 2018 se volvía a insistir en la falta de garantías para que las distintas fuerzas políticas concurrieran en igualdad de condiciones en las últimas elecciones presidenciales. Éstas, convocadas de manera anticipada por el autoproclamado poder legislativo, la Asamblea Nacional Constituyente, presentaron el nivel más bajo de participación (46%). Como consecuencia de las denuncias por la falta de integridad del sistema electoral, el Consejo decidió ampliar un año más, hasta noviembre de 2019, las medidas restrictivas con las que trata de hacer efectiva su posición contraria al actual gobierno venezolano. Unas medidas que se dirigen fundamentalmente a restringir o eliminar el comercio de equipamiento y servicios en sectores de armamento y telecomunicaciones así como el bloqueo de activos financieros titularidad de funcionarios responsables de violaciones de derechos humanos y de  socavar la democracia y el Estado de Derecho en Venezuela (Decisión del Consejo 2017/2074).

Las llamadas por tanto a una actuación de la Unión Europea no parece que tengan que ver tanto con la falta de pronunciamientos o la ejecución de medidas concretas sino con la efectividad de ambas. La cuestión inmediata es si se puede pedir más a la Unión Europea y cuáles serían las consecuencias.

Desde una perspectiva formal, la formación de una posición europea en política exterior se asemeja a un castillo de naipes, que requiere paciencia en su construcción pero que basta retirar un naipe para derrumbarlo. La definición y ejecución de la política exterior y de seguridad común se realiza por unanimidad en el seno de dos instituciones europeas, el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros de la Unión Europea. Por su parte, este último responde a las iniciativas de los Estados y del Alto Representante.

Este sistema de decisión explica parcialmente la dilación en la respuesta europea, más allá de las complejidades que reviste la cuestión en el momento actual. Sin embargo, esa dilación es una garantía para evitar el derrumbe del castillo de naipes. En las decisiones que puede adoptar el Consejo para ejecutar la posición europea, el representante de cualquier Estado podría decidir abstenerse y no quedar así obligado por la decisión adoptada. Incluso, y si la abstención afecta a un tercio de los Estados que, a su vez, representen al menos un tercio de la población, el Consejo no podría adoptar una decisión para el conjunto de los Estados europeos. Adicionalmente, en la implementación de las decisiones se ha de considerar que los medios propios de la Unión Europea son limitados, dependiendo fundamentalmente de los gobiernos nacionales.

Estos aspectos formales del proceso de decisión y ejecución inciden en la posición a adoptar por la Unión Europea.  En primer lugar, una mayor concreción de la posición por los gobiernos nacionales serviría más para identificar posibles vetos que para identificar  los elementos de una posición común. En segundo lugar, la necesidad de adoptar acuerdos por unanimidad y la participación de distintas instituciones hacen previsible una posición congruente con la mantenida hasta ahora por la Unión Europea. En tercer lugar, una posición como la actual de la Unión Europea dejaría a salvo un pronunciamiento concreto a favor o en contra de la autoproclamación de Juan Guaidó por parte de los gobiernos nacionales.

En todo caso, una simplificación de la cuestión a partir de si se debe considerar al presidente del órgano legislativo como jefe interino del ejecutivo no resolvería el problema de fondo: falta de integridad del sistema electoral y ausencia de mecanismos  constitucionales para que haya una convivencia funcional entre las instituciones del poder legislativo y ejecutivo. La Unión Europea justifica así la necesidad de incidir en los procesos de elección de los órganos ejecutivos y legislativos y continuar con la adopción de sanciones económicas. Desde el parlamentarismo europeo no se puede olvidar la necesidad que existe en los sistemas presidencialistas de respetar la doble fuente de legitimidad. El riesgo a evitar es tratar de considerar superior a una de estas legitimidades o, en otras palabras, que un poder, ejecutivo o legislativo, pueda anular al otro.

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