Federalismo sanitario en tiempos de coronavirus

La actual crisis del coronavirus va a ser un test de estrés a la resiliencia del sistema institucional español y su división vertical (y, por tanto, territorial) del poder, algo común a otros países que siguen una lógica federal.

El presidente del Gobierno anunció el viernes 13 pasado la declaración del estado de alarma tras el Consejo de Ministros del día siguiente, lo que ocurrió después de ocho horas de intenso debate interno. La Conferencia de Presidentes se convocó telemáticamente el domingo siguiente, por primera vez en cuatro años.

En la víspera de la declaración del estado de alarma, la Xunta de Galicia declaró la emergencia sanitaria, equivalente en muchos aspectos al estado de alarma, con medidas parciales en otras autonomías como Cataluña, País Vasco o la Región de Murcia.

Durante la primera semana desde la proclamación de la alarma varias comunidades, y muy particularmente Madrid, se quejaron de supuestas requisas de material sanitario por parte del Gobierno central y/o de falta de diligencia en su distribución por el Ejecutivo. Declaraciones del presidente catalán, Quim Torra, en la BBC y la dura réplica de la ministra de Asuntos Exteriores por los mismos canales no contribuyeron tampoco a dar la impresión de que todo estaba bajo control.

En la misma coreografía de la declaración del estado de alarma (nada menos que la alteración temporal del orden institucional, anunciada un día, acordada al siguiente y comunicada a los presidentes autonómicos el día posterior) se percibía tanto un claro gesto político de demostrar quién tiene de jure y de facto la última palabra, como la constatación de que el Estado Autonómico parece federal pero, en realidad, sigue siendo un Estado unitario (altamente) descentralizado.

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Es significativo que, antes de la primera tele-conferencia de presidentes, estos mismos se preguntasen públicamente si ellos y sus consejeros habían sido temporalmente relevados de sus cargos.

No cabe duda, a estas alturas, de que la Ley de Seguridad Nacional o las mencionadas emergencias sanitarias autonómicas son instrumentos insuficientes para realizar acciones extremas que permite el estado de alarma, como las requisas de bienes privados. Pero la gestión del mismo va a ser un test que será observado con detenimiento, sobre todo por aquellos que, desde los dos extremos, están interesados en un cambio del statu quo institucional actual.

Las crisis revelan los instintos de organizaciones y personas. Desde Cataluña se pide que se cierre la autonomía, el BNG pide lo propio para Galicia o, en su defecto, se haga con Madrid como zona afectada y fuente de grandes males; obviando que la situación en el interior de esos territorios es también muy heterogénea. En el otro extremo están todos los que usan y usarán esta crisis como evidencia de la necesidad de soluciones unitarias.

El despliegue excepcional de las Fuerzas Armadas por todo el territorio, incluso con elementos de la antigua División Acorazada Brunete (eso sí, en Soria), constituirá también un test definitivo del éxito de la operación normalización iniciada con los cascos azules en Bosnia. El uso de la retórica castrense en esta crisis ha generado tanto adhesiones como rechazo, sobre todo en las nacionalidades históricas y en parte de la izquierda.

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La crisis también está revelando la relativa debilidad de los sistemas de cooperación intergubernamental en España. Decimos relativa porque la colaboración interterritorial en Sanidad, así como entre cuerpos policiales, está siendo aparentemente buena. Como han estudiado autores como Colino y Parrado (2002) o Ruiz de Lezama et al. (2015), las conferencias sectoriales no son a menudo suficientemente eficaces dada la división partidaria y el rol predominante del ministro de turno, pero lo cierto es que la propia ósmosis genera comunidades de políticas o epistémicas entre sus integrantes, sobre todo a nivel técnico.

A nivel político, el hecho de que líderes autonómicos estén acudiendo a los medios para pedir más recursos o para anunciar iniciativas indica que la competición partidaria no ha desaparecido. Pero también puede sugerir que los mecanismos de cooperación y diálogo al más alto nivel son insuficientes, por mucho que haya habido dos conferencias de presidentes en la última semana, además de varios consejos interterritoriales. Como viene a decir Velasco Caballero, el estado de alarma no enmienda el Estado Autonómico. Los mecanismos de cooperación intergubernamental específica para esta crisis, como apuntó Jiménez Asensio, están prácticamente ausentes en el Real Decreto del Estado de Alarma y en el escueto comunicado de la Conferencia del día 15.

Por ello, la solicitud del Gobierno de Murcia al Ejecutivo central, como prevé el Real Decreto, de cerrar la autonomía publicando un decreto justo horas después de la segunda Conferencia e inmediatamente desautorizada por Moncloa, indica que es preciso dotarse de mecanismos más eficaces para aumentar la coordinación y limitar en lo posible los posicionamientos políticos.

Si vamos a nuestro entorno inmediato, podemos encontrar tanto similitudes como diferencias.

Bélgica es un Estado federal donde un tercio de la población es abiertamente separatista, hablan idiomas distintos y hay más de media docena de partidos con responsabilidades de gobierno. Medidas similares a las del estado de alarma han sido acordadas previamente por el Gobierno federal y los cinco presidentes regionales, que en conjunto constituyen un comité permanente de crisis que se asegura de que el Consejo de Seguridad Nacional pueda centralizar todas las decisiones; no sin fuertes disensiones previas entre regiones, y también por parte de los poderosos alcaldes. Tras un año de Gobierno federal en funciones, la crisis sanitaria ha llevado a la constitución del mismo (con el apoyo de la oposición) al menos durante lo que dure la emergencia sanitaria.

En Alemania, sanidad y policía son responsabilidad de los Länder. Normalmente, el Gobierno federal no se inmiscuye en las acciones del nivel estatal ni éstos en las de los municipios (cierre de una escuela, por ejemplo). La función del Gobierno central es el apoyo, asumiendo el papel de coordinación cuando un territorio declara una emergencia. El combate contra el virus ha sido objeto de un acuerdo formal entre Federación y ‘Länder’ respecto a las medidas a adoptar (no una mera consulta a posteriori, como en España), reflejo de un federalismo cooperativo en el que los mecanismos de colaboración reconocidos en la Ley Fundamental están bien engrasados con la práctica. Aun así, la rápida expansión de la crisis ha provocado también allí roces entre territorios, con diferentes enfoques y soluciones, así como la intención del Gobierno federal de apropiarse de competencias regionales, asunto provisionalmente resuelto por un nuevo acuerdo entre la canciller y los ministros presidentes.

Del mismo modo, Austria, como ya apuntamos en otra contribución, tiene un sistema de Conferencia de Presidentes muy eficaz en la práctica, y que ha sido donde se han acordado las primeras medidas contra la Covid-19. En este modelo se prima el acuerdo entre territorios sin necesidad de mediación del nivel federal, como sí se presupone en España. Independientemente de partidos o territorios, predomina una lógica de bilateralidad con el Gobierno central (Mathieu, 2008) frente a la de colaboración interterritorial.

En Italia, país convulso donde los haya cuyo impacto asimétrico de la crisis ha generado no pocas disensiones político-territoriales, cuenta con una Conferencia Estado Regiones (y Municipios) de carácter permanente según la que, desde hace décadas, los premiers y ministros regionales y centrales se reúnen cada 15 días. Este mecanismo ha contribuido, junto a la gravedad del problema, a calmar las aguas en esta crisis.

Reino Unido vive una enorme división por el Brexit y sobre el propio futuro de su unión, con un sistema de comités ministeriales conjuntos con Gales, Escocia e Irlanda del Norte francamente deficiente. Pero la gravedad del problema ha tenido como consecuencia que el Gobierno británico esté legislando de emergencia contra el virus. Por primera vez en un lustro, el Gobierno escocés ha solicitado que el Parlamento escocés dé su visto bueno, mediante la llamada Moción de Consentimiento Legislativo (no vinculante), a una ley británica que invade sus competencias. Ley que, excepcionalmente y a diferencia de las negociaciones con la UE, ha sido consensuada previamente con los legislativos autónomos. Ha ayudado en este caso el hecho de que las competencias de los gobiernos central y escocés están claramente separadas y que los canales técnicos entre administraciones han sido siempre muy fluidos.

Se podría concluir de todo lo anterior que no sólo en España cuecen habas. Pero pasado el shock inicial, las sucesivas conferencias han ido mostrando la creciente incomodidad de los presidentes autonómicos políticamente relegados a meros delegados del Gobierno. Particularmente significativa fue la ausencia de consulta antes de publicar, minutos antes de su entrada en vigor, el cierre de toda actividad no esencial. También crece el temor entre las autonomías a que las nuevas normas de la UE para gastar más rápido, y contra el virus, los fondos de Desarrollo Regional desemboquen en una centralización de la política de inversión pública.

Elevando la analogía, el rol de la Unión Europea es bastante parecido al del Ministerio de Sanidad respecto a las comunidades autónomas. La Comisión tiene competencias de apoyo en materia de salud pública (artículo 6 del Tratado de Funcionamiento de la UE). Si bien el Centro Europeo de Prevención de Enfermedades ha tenido un papel tan discreto en anticipar la crisis como sus homólogos nacionales, lo cual indica la necesidad de su reforma, la respuesta de la UE en aquello que sí tiene capacidad institucional y competencias ha sido bastante apropiada, como la licitación para toda la UE de trajes EPI y, sobre todo, en todo lo relacionado con el mercado interior, como es autorizar la barra libre en ayudas de Estado contra el coronavirus y en los fondos europeos para comprar material sanitario.

Estas últimas semanas se ha debatido intensamente sobre si la UE debería constituirse en unión fiscal, con una seguridad social europea. Un factor a tener en cuenta es la capacidad de las propias instituciones europeas para asumir más roles en políticas de salud. Al igual que hemos visto con el Ministerio español del ramo, un rápido aumento de competencias puede superar sus propios recursos y saber hacer: los planes iniciales de desescalada paneuropea diseñados por la Comisión fueron rápidamente rechazados por los estados miembros por su insuficiente conocimiento de la realidad sobre el terreno.

Visto el desarrollo de la crisis hasta ahora, se pueden extraer algunas lecciones: primero, que el Ejecutivo central ha sido juicioso en optar por un estado de alarma que se construye sobre las autonomías. Resultaría totalmente contraproducente que el Ministerio de Sanidad, cuyo rol y capacidades son las de coordinar el Sistema Nacional de Salud, acabase teniendo la responsabilidad de gestionar el Hospital Virxe da Xunqueira (A Coruña), cuya existencia seguramente ignora. Han pasado tres semanas desde la publicación del real decreto para que se hayan introducido las primeras peticiones de información a las comunidades autónomas sobre las infraestructuras disponibles para luchar contra el virus. Pero es significativo que haya tenido que ser El País, un servicio público esencial pero privado al fin y al cabo, el primero en cartografiar los servicios públicos en España.

Segundo: se confunde enfoque unitario con integrado. Si se optase por uno centralizado haría mucho más difícil adaptar a las condiciones de cada territorio la respuesta a esta crisis. Y no sólo eso, sino que se podría dificultar el desarrollo de enfoques innovadores como, por ejemplo, los test rápidos de Galicia (desarrollados en el hospital de Vigo, pero rápidamente autorizados por el Sergas) y su posterior imitación en el resto de autonomías.

Tercero: un enfoque unitario es contraproducente en las crisis. Por algo la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa estadounidense (más conocida como Darpa, por sus siglas en inglés) ideó lo que sería internet en plena Guerra Fría. Por eso es mejor un sistema integrado que no unitario, uno en el que exista no sólo coordinación sino también inter-operabilidad entre los territorios, entendido esto último como evitar silos y brechas injustificables entre los mismos y no como uniformidad.

Por último, resulta contraproducente que el nivel central ponga puertas al campo, como hizo en 2014 con la Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado (Laese) para limitar el desarrollo de las comunidades autónomas en este terreno. Precisamente, la Conferencia de Presidentes de 22 de marzo pasado acordó que los gobiernos regionales pudiesen hacer sus propias compras internacionales de material en vez de fiarlo todo a la necesaria central de compras. La clave, y lo difícil, es que exista colaboración, transparencia sobre lo que haga cada uno y coordinación.

Por eso, y dado que el Estado de 1977 no es el del Estado Autonómico de 2020, la promesa de unos nuevos Pactos de la Moncloa precisan de la implicación directa de las comunidades autónomas; y no sólo que sean informadas.

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