¿Funcionan las prestaciones por desocupación?

Tal y como explica Antón Costas, las prestaciones por desempleo son uno los seguros públicos que configuran el contrato social en las sociedades occidentales desarrolladas. Se espera de un estado que realice las políticas necesarias para promover la economía y generar empleo pero también que dé cobertura a las personas que, por la razón que sea, pierden su trabajo. También actúan como estabilizadores automáticos de la economía en épocas de recesión, ya que suplen, en parte, la pérdida de ingresos de los desempleados, manteniendo así la demanda agregada. Por tanto, más allá de las críticas que podamos hacer a la forma de instrumentación concreta de esta medida, la protección de las personas desocupadas es un asunto importante tanto a nivel social como macroeconómico. Y es que, como nos recordaba Daniel Pérez del Prado, pese a su importancia es un tema al que le cuesta ganar espacio en el debate público frente a otras políticas que absorben más la atención.

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Llegados a este punto, cabe preguntarse si las políticas de prestaciones por desocupación que se aplican en España funcionan. Sólo con observar la evolución de la tasa AROPE (riesgo de pobreza o exclusión social) de la población parada podemos darnos cuenta de que algo no está funcionando bien.

¿Qué prestaciones tienen los desempleados?

El Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) ofrece diferentes prestaciones a los desempleados, cada una con unas condiciones de acceso, duración y cuantía específicas (puede hacerse un repaso exhaustivo en la web del SEPE). En general, para acceder a cualquier prestación debe cumplirse:

– Estar inscrito como demandante de empleo en una oficina del SEPE y mantener la demanda activa.

– Encontrarse en situación legal de desempleo y suscribir, un compromiso de actividad (buscar activamente empleo y aceptar una colocación adecuada)

– No realizar una actividad por cuenta propia o trabajo por cuenta ajena a tiempo completo, salvo que sea posible la compatibilidad si lo establece un programa de fomento de empleo.

A partir de estos criterios comunes, las condiciones que deben cumplirse para tener acceso a cada prestación son muy variadas. En primer lugar tenemos la prestación contributiva, donde el derecho se genera en función del tiempo (1 mes de prestación por cada 3 meses trabajados, con un máximo de 2 años) y la cuantía cotizada mientras se es ocupado (70% de la base reguladora durante los primeros 180 días y el 50% el resto). Económicamente es la más alta, con una media de 810,3€ brutos mensuales en 2018. Además las cuantías se incrementan si se tienen hijos a cargo.

El resto, conformado por una serie de subsidios, rentas agrarias y programas de inserción y activación, son de carácter no contributivo. Sin embargo una condición muy habitual es haber agotado una prestación contributiva, por tanto haber trabajado y cotizado un mínimo. Además, este tipo de prestaciones suelen estar ligadas a tener responsabilidades familiares y carecer de rentas (brutas) superiores al 75% del SMI (675€ en 2019). Su cuantía es el 80% del indicador público de renta de efectos múltiples (IPREM), que en 2019 son 430,27€ mensuales.

Sin entrar en muchos detalles, podemos concluir que las condiciones de acceso a las prestaciones son muy restrictivas (haber trabajado un mínimo de tiempo, activación, ingresos máximos, cargas familiares, etc), dejando fuera situaciones que probablemente la tasa AROPE contempla como en riesgo de pobreza o exclusión social. Además, las cuantías de los subsidios, 80% del IPREM, son claramente muy bajas, más si tenemos en cuenta que no recogen las diferencias en el coste de vida a nivel territorial. Recordemos que el IPREM lleva muchos años prácticamente congelado, lo que hace que las cuantías vayan perdiendo poder adquisitivo y distanciándose del SMI, reduciendo aún más su función paliativa en situaciones de falta de ingresos. Para que nos hagamos una idea, si en 2004 el SMI era 1,3 veces un subsidio por desempleo, actualmente esa  ratio es de 2,1.

Si bien las prestaciones contributivas por desempleo responderían a los objetivos comentados anteriormente (seguro de desempleo y estabilizador automático), el resto de prestaciones tienen una función y diseño más próxima a la protección asistencial, ya que pretenden proteger situaciones de vulnerabilidad social, quedando en una zona intermedia entre una prestación por desempleo y una red de mínimos ingresos. Cabe destacar que todas estas posibilidades suponen una maraña de opciones que dificultan el acceso a determinados colectivos, como se ha denunciado recientemente.

¿Cuál es la cobertura de las prestaciones por desocupación?

Según las estadísticas oficiales del SEPE, en 2018 el 58,2% el de parados percibe una prestación por desempleo. Pero casi más interesante que la cobertura actual es ver como ésta se ha transformado durante la crisis, ya que la cobertura está aún 13,2 puntos por debajo de la situación precrisis, básicamente por la pérdida de peso de las prestaciones contributivas.

Antes de la crisis las prestaciones cubrían aproximadamente 2/3 de las situaciones de desempleo y la prestación contributiva era mayoritaria. En los primeros años de crisis (2008 y 2009) el desempleo creció con mucha fuerza, pero muchos de los nuevos parados (pese a ser en su mayoría temporales) habían disfrutado de muchos años de bonanza por lo que habían generado derecho a prestación contributiva, por lo que creció su cobertura.

En las fases más duras de la crisis (2010 a 2013), el paro de larga duración hizo que para la mayoría de perceptores esos derechos se agotasen (el máximo de prestación contributiva es de 2 años) por lo que cayó en picado la cobertura contributiva y crecieron el resto. Aun así, el efecto global fue de caída de la tasa de cobertura, ya que las condiciones de acceso de las prestaciones no contributivas son bastante restrictivas.

Durante los primeros años de recuperación (2014 a 2016), pocos trabajadores habían podido acumular derecho a prestación, más si pensamos en el aumento de la precariedad y la alta rotación laboral, por lo que las prestaciones contributivas no mejoraron. No es hasta el 2017 y 2018 que se observa una tímida mejora de la cobertura contributiva.

Hay que tener en cuenta que la inscripción en las oficinas de empleo no es obligatoria, sólo lo hacen aquellos que desean tener acceso a alguno de sus servicios, como intermediación, orientación, formación o tramitar una prestación por desempleo. Por tanto, la tasa de cobertura que publica el SEPE ofrece una foto parcial. Si consideramos a los parados EPA como los potenciales beneficiarios de las prestaciones se observa que la protección es aún menor que el cálculo oficial y que su evolución está mucho más cercana a la de la tasa AROPE. Además, la cobertura está mucho más lejos de la observada en 2007 (25,1 puntos menos), debido en mayor parte al desplome de la cobertura contributiva, que pasó del 42,3% al 21,6%.

¿Quién recibe las prestaciones por desocupación?

Otra cuestión a tener en cuenta es si los perceptores de prestaciones por desempleo son realmente los que se encuentran en situación de necesidad. A partir de los datos del Observatorio sobre el reparto de los impuestos y las prestaciones monetarias entre los hogares españoles (Fedea) podemos ver que parte del gasto dedicado a prestaciones por desempleo se realiza en hogares con rentas altas. Por ejemplo, el 20% de familias con mayores ingresos por unidad de consumo perciben el 15,6% del gasto en prestaciones por desempleo.

Este efecto guarda cierta lógica con el propio diseño de las prestaciones, ya que el carácter contributivo de buena parte de éstas hace que las personas con mayor sueldo y mayor estabilidad en el empleo sean los que más derechos acumulen. Por desgracia la Encuesta de Condiciones de Vida, a partir de la cual se calculan estos datos, no permite diferenciar entre prestaciones contributivas y no contributivas. Sería interesante comprobar si las prestaciones no contributivas, que tienen condiciones de acceso específicas sobre la renta, realmente excluyen a las familias más pudientes.

En cualquier caso, lo que sí se puede concluir es que el diseño de las prestaciones por desocupación replica las propias desigualdades del mercado laboral, haciéndola una mala política en términos redistributivos. Esto es algo común en buena parte de las políticas sociales, lo que ha hecho que algunos organismos internacionales llamen la atención sobre la baja capacidad de reducción de la desigualdad y la pobreza que tiene el gasto social en España.

Un nuevo diseño para un nuevo mercado laboral

En resumen, la condicionalidad en el acceso, las bajas cuantías y un diseño basado fuertemente en el carácter contributivo hacen de las prestaciones por desocupación una política que no protege correctamente las situaciones de necesidad de ingresos de los parados. Es probable que el diseño actual funcionase mucho mejor con el mercado laboral de hace 20 años, donde lo habitual era que los trabajos fuesen mucho más estables. Pero no es sólo que este sistema haya sufrido enormemente durante la crisis, que entraba dentro de lo esperable, es que probablemente no está preparado para la precariedad laboral actual. La alta rotación laboral, la parcialidad y la uberizacón de las relaciones laborales hacen muy difícil que algunas personas puedan generar el derecho a prestación por desempleo, perpetuando las desigualdades que genera el propio mercado laboral.

Un nuevo mercado laboral necesita de un nuevo diseño de las políticas de prestación por desempleo, donde el derecho a prestación tenga menos condiciones de acceso y esté ligado a los ingresos familiares, para conseguir un mayor grado de redistribución. Ya existen ideas en ese camino, como la Iniciativa Legislativa Popular que propusieron los sindicatos mayoritarios hace ya bastantes años y que claramente podría complementarse, en lugar de colisionar, con las rentas mínimas autonómicas.

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