Ganadores y perdedores de un Presupuesto a medias

La historia del ajetreado periplo sufrido por los Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio actual (PGE 2019) finalizó ayer con el rechazo en el Congreso de los Diputados del proyecto presentado por el Gobierno. 

Una primera aclaración: los PGE que recogen las cuentas de la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, la Seguridad Social y otras entidades son una parte importante de las cuentas públicas (aproximadamente el 65% del total), pero están acompañadas de las  cuentas de las administraciones territoriales (comunidades autónomas y entidades locales). 

En condiciones normales, el rechazo de unos Presupuestos implican la prórroga de los del ejercicio anterior, pero en este caso la convalidación en el Parlamento de un macro real decreto-ley, en enero de este año, cambia bastante la situación al incluir decisiones tan relevantes como la subida de las pensiones (más de 10 millones de beneficiarios), la elevación de los salarios de los empleados públicos (aproximadamente tres millones de beneficiarios), la elevación de la base mínima de cotización de los trabajadores asalariados gracias a la subida del Salario Mínimo Interprofesional (en torno a 1,3 millones de personas), el incremento de la base máxima de cotización en un 7% (en torno a un millón de trabajadores) y la mejora en el trato de los trabajadores autónomos al conseguir más prestaciones con una muy módica subida del 1,2% de la base mínima de cotización (1,9 millones).

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Un Presupuesto público tiene diferentes objetivos; entre ellos voy a destacar tres: mejorar la creación de riqueza del país (incluyendo la creación de empleo), redistribuir la renta entre la población mediante las políticas de ingresos y gastos y buscar la sostenibilidad de las cuentas públicas.   

1.– El rechazo del Proyecto de PGE 2019 podría mejorar el crecimiento de la actividad económica, el PIB, aunque el resultado es complicado de anticipar al depender del impacto real de las medidas aprobadas y de las rechazadas. 

En el capítulo de ingresos, la no aprobación del proyecto implica no aplicar las subidas de impuestos previstas valoradas por la AIReF en 2.900 millones (Impuesto de Sociedades: 1,516 millones, IRPF: 250 millones, nuevo impuesto de Transacciones Financieras: 160 millones, nuevo Impuesto de Servicios Digitales: 189 millones y subida del diesel: 503 millones de euros). Su no aplicación podría impactar positivamente en el consumo y la inversión (dependiendo de la elasticidad de cada una de las medidas) haciendo más expansiva la política fiscal.

En el capítulo de gastos, se dejarán de aplicar medidas que podrían influir en el consumo como es el incremento del gasto en servicios dirigidos a personas en dependencia (860 millones) y la prestación por hijo a cargo a familias con pocos recursos (278 millones). También en la inversión, siempre que el gasto en el nuevo Presupuesto fuera superior a la dotación prorrogada; una circunstancia que podría no haber ocurrido en el proceso de ejecución.

En el terreno de la mejora de la actividad y la creación de empleo, la importante elevación del Salario Mínimo Interprofesional (22,3%) impulsará la renta de aquellos trabajadores que mantengan su puesto de trabajo. La decisión, sin embargo, también implica un significativo aumento de los costes laborales de la empresa como suma del salario a pagar y de las cotizaciones sociales y, este aumento pudiera perjudicar el mantenimiento de algunas de las ocupaciones de menor valor añadido (entre 40.000 para la AIReF y 125.000 para el Banco de España).

Cabe recordar que el objetivo de establecer un suelo salarial se puede conseguir con otras herramientas, como el complemento salarial (tax credit) financiado con los impuestos generales, para no aumentar los costes laborales de la empresa en las ocupaciones con menor cualificación.

La elevación del SMI ha estado acompañada de un incremento de la base máxima de cotización (7%). La suma de aumentos en la cuota del empleador implican un importante aumento de los costes para las empresas (entre 4.000 y 5.000 millones) que podría entorpecer la creación de empleo en un país con una tasa de paro estructural cercana al 14% de la población activa y la cuota del empleador recauda por encima de la media de la zona euro (0,3% del PIB).

Por otro lado, la decisión de establecer una base mínima de cotización a los trabajadores autónomos inferior a la de los asalariados con tipos de cotización inferiores para acceder a las mismas prestaciones, conlleva un coste inferior en aproximadamente un 15%. Este diferencia crea un escenario de competencia desleal entre ambas formas de trabajo, que puede derivar en un incentivo hacia el uso de los denominados falsos autónomos (a pesar del endurecimiento del castigo incluido en el real decreto-ley).

2.- En el capítulo de redistribución de la renta hay ganadores y perdedores. Los claros ganadores son los beneficiarios de las medidas incluidas en el macro real decreto-ley, que en una parte importante eran compromisos alcanzados por el Gobierno anterior:

  • Los pensionistas vuelven a ser los grandes ganadores al actualizar su pensión en un porcentaje (el 1,6%) que no se compadece con ninguna previsión de IPC. Además, las pensiones mínimas vuelven a aumentar el 3% y la base reguladora de la pensión de viudedad aumenta desde el 56% al 60%. Estas medidas, junto con el incremento del número de pensiones a pagar (1,1%) y el efecto sustitución (1,7%) provocado por las mejores pensiones de entrada respecto a las que salen del sistema, implican un aumento del gasto superior a los 7.000 millones de euros.
  • Los empleados públicos, en torno a 3,1 millones, también han visto mejorado su salario en 2019 (2,25%). El coste de la medida se localiza fundamentalmente en las administraciones territoriales (56,8% en las comunidades autónomas  y 20,6% en las entidades locales).
  • Los sujetos pasivos de los impuestos que se pretendían aumentar: grandes empresas (Impuesto de Sociedades), contribuyentes en el IRPF con rentas superiores a 130.000 euros, multinacionales digitales tipo Google y los millones de usuarios de carburante diésel.

Entre los perdedores en el apartado redistributivo se puede destacar los siguientes colectivos:

  • Los permisos de paternidad se mantendrán en cinco semanas frente a la propuesta de ampliarlos hasta las ocho semanas (141 millones de euros).
  • Las prestaciones dirigidas a las personas en situación de dependencia no aumentarán en la cifra proyectada (860 millones de euros).
  • La prestación por hijo a cargo para familias con menor renta permanecerá en 291 euros al año, una cuantía manifiestamente mejorable en un país con muy bajas ayudas a la familia, sin aumentar hasta los 341 euros proyectados (278 millones).
  • Las becas para estudiantes no verán incrementada su dotación en 2019 (205 millones).
  • El sistema de Seguridad Social mantendrá un déficit elevado (en torno al 1,5% del PIB) con un empeoramiento de la equidad individual y entre generaciones.

3.- El capítulo de la sostenibilidad de las cuentas públicas es el más dañado, al haberse alcanzado el peor de los escenarios posibles: aprobación de las políticas de mayor gasto sin contar con la suficiente compensación de ingresos.

La historia del saldo anual de las cuentas públicas para 2019 se inicia con un objetivo de déficit del 1,3% del PIB (Programa de Convergencia autorizado por la Unión Europea en 2017), que fue ampliado unilateralmente hasta el 1,8% del PIB por el actual Gobierno en Consejo de Ministros, a la vista de la desviación en la ejecución en 2018. La previsión de ejecución aumentó hasta en torno al 2,1% del PIB cuando se analizó el contenido del proyecto de PGE presentado en las Cortes Generales (Comisión Europea y AIReF), al comprobar que las subidas de impuestos previstas no eran suficientes para compensar los aumentos de gasto. Finalmente, el saldo negativo de las cuentas públicas españolas en 2019 puede acabar en torno al 2,4% del PIB según declaró la Ministra de Hacienda, después de rechazar el Parlamento el proyecto de presupuestos. 

Como se puede apreciar, el empeoramiento en todo el proceso es superior a un punto del PIB, y el déficit en 2019 podría ser tan sólo ligeramente inferior al de 2018: del 2,5% sin operaciones extraordinarias (one offs). 

De cumplirse esa previsión, bastante prudente con la información disponible, España mantendría el dudoso honor de encabezar un año más la lista de países con mayor desequilibrio en sus cuentas públicas; con un rasgo adicional más importante si cabe, porque empeoraría en tres o cuatro décimas su déficit estructural hasta alcanzar el 2,7 % del PIB en 2019 (la Comisión europea lo eleva hasta el 3,% al utilizar una metodología más genérica para calcular el output gap), cuando la obligación marcada por nuestros socios de la zona euro era mejorarlo en cuatro décimas.

Éste es un saldo especialmente preocupante al haberse obtenido en un momento favorable del ciclo, en el que la economía española mantiene una tasa de actividad razonablemente alta, y contar con tipos de interés muy reducidos, inferiores a los que la teoría económica considera normales.

Conocido todo el proceso, entre las muchas preguntas posibles cabe plantearse la utilidad de la táctica utilizada por el Gobierno de trocear el Presupuesto agrupando las medidas fáciles y amables en un real decreto-ley, mientras se llevaba a los PGE las medidas antipáticas. También permite reflexionar sobre la falta de acierto de la idea que considera suficiente subir los impuestos a las rentas más altas para aumentar el gasto y solucionar el déficit. No es una propuesta suficiente para abordar los problemas del sistema fiscal español.

El resultado del peculiar proceso tiene ganadores y perdedores a nivel individual, pero no se puede calificar de positivo para la sociedad española. Cuando el ahorro nacional no es suficiente para garantizar la compra de tu elevada deuda (en torno al 96% del PIB), es clave reforzar tu reputación cumpliendo escrupulosamente con una senda razonable de saneamiento de las cuentas públicas; con mayor motivo en un contexto de gran incertidumbre internacional como el actual. 

Se agota la parte buena del ciclo y estamos muy lejos de haber abordado con éxito los graves problemas que sufre la sociedad española. Entre ellos, la incapacidad de generar el suficiente empleo para reducir la abultada tasa estructural de desempleo que cuente, además, con la calidad y estabilidad necesaria. De mantenerse los insuficientes avances en la consolidación de las cuentas públicas, los márgenes de uso de la política fiscal serán muy limitados en los momentos menos buenos; entonces echaremos de menos las oportunidades perdidas.  

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