Impuestos al CO2 y dividendo de carbono

A mediados del mes de octubre, el Fondo Monetario Internacional (FMI) dedicó su ‘Monitor Fiscal’, una publicación semestral que analiza los últimos desarrollos de las finanzas públicas internacionales, a la fiscalidad sobre el CO2 y cómo debería ser ésta para poder cumplir los objetivos fijados en el Acuerdo de París. El organismo propone como medida más efectiva implantar rápidamente una tasa sobre la emisión de CO2, con el objetivo de que ésta llegue a 75 dólares por tonelada en 2030. Actualmente, sólo algunos países tienen tasas al CO2 o sistemas de comercio de emisiones para algunos sectores, estimando el FMI que la actual tributación mundial media en este terreno está en unos escasos 2$/t, lejísimos de lo que se plantea. En Europa, el sistema de comercio de emisiones (ETS), que sólo abarca a grandes emisores, está actualmente sobre los 27$/t, algo menos de la tercera parte de lo recomendado de aquí a una década.

El FMI también comenta el impacto económico sobre el precio de la energía que tendrían estos impuestos y expone alternativas para evitar el coste social de estas medidas, usando para ello los ingresos recaudados por estas tasas. Entre las alternativas que comenta el Fondo está mejorar el ingreso de los más desfavorecidos, recortar ciertos impuestos, destinar el dinero a zonas especialmente impactadas por la descarbonización (como las regiones mineras) o una opción que ya existe en países como Canadá o Suiza: un dividendo de carbono o renta climática.

El mecanismo de una tasa de CO2 con un dividendo de carbono asociado es conceptualmente muy sencillo: las emisiones de CO2 de todos los sectores implicados se gravan con una tasa, generalmente establecida en euros por tonelada emitida. Para los grandes, el cálculo suele ser algo más sofisticado, pero para los sectores difusos la forma de simplificar esto es aplicar la tasa a los combustibles consumidos. Cada combustible tendrá asociado un impuesto que será proporcional al CO2 emitido en su combustión. Esta tasa genera un efecto desincentivador del consumo de hidrocarburos, al haber imputado en su precio el coste de las externalidades negativas que genera la combustión de estos productos y, por la misma razón, incentiva la adopción de tecnologías más limpias y menos contaminantes.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

Esta tasa produce los efectos que buscamos, pero lamentablemente tiene un impacto social que, además, es regresivo. Esta tasa es un impuesto plano, no progresivo, que afecta a todos los consumidores pero que proporcionalmente más a quien tiene menos recursos. La tasa puede tener un impacto importante en personas en situación vulnerable, y para solucionar ese problema viene la segunda parte: ese dividendo o renta climática. Con todo el dinero recaudado por la tasa se generaría una especie de renta básica por la que todos los ciudadanos recibirían la misma cantidad de dinero, independientemente de su renta o de su consumo.

Intuitivamente nos podría parecer que esta renta igualitaria no es muy progresiva, pero viendo el cuadro completo veremos que sí lo es. Sabemos que las emisiones de CO2 son bastante proporcionales a la renta, es decir, que las personas de rentas mayores suelen producir bastante más CO2 que las de menos recursos. Tiene sentido, las personas con más dinero tienen coches más grandes que emiten más CO2, casas más grandes que cuesta más climatizar, cogen más aviones, etc. Por tanto, los ciudadanos con más recursos económicos pagarán más por la tasa. Sin embargo, la renta es igualitaria, así que todos recibirán lo mismo. Eso lleva a que, de forma neta, los ciudadanos con menores rentas salgan generalmente beneficiados y al revés, los de más ingresos saldrán perjudicados.

Un sistema de este tipo existe en Canadá y en Suiza, con algunas diferencias. En el país norteamericano, el 90% de los ingresos de la tasa de CO2 se destina a esta renta y se reserva el 10% para políticas climáticas. En Suiza, se distribuye en forma de renta el 67%. Según cálculos del Gobierno canadiense, el sistema de renta climática beneficia de forma neta al 70% de los hogares canadienses precisamente por la esencia redistributiva que comentamos. Puede sorprender que beneficie a tanta gente, pero tiene bastante sentido ya que la de ingresos muy altos genera emisiones muy por encima de la media. Piénsese en la cantidad de aviones que puede coger un ejecutivo al año, por ejemplo, o lo que gasta en climatización una casa enorme.

Este sistema es simple, pero puede tener multitud de variantes. En Canadá, por ejemplo, la renta en las zonas no urbanas es algo mayor ya que se considera, y con acierto, que en las rurales la gente es más dependiente de los vehículos. También podrían establecerse rentas distintas para adultos y para menores, asumiendo que estos últimos son dependientes en su consumo energético. O, quizá, podría limitarse la renta a determinados umbrales. Y, por otro lado, puede haber variabilidad respecto a qué aplicar la tasa, pues podrían generarse exenciones para determinados sectores por cuestiones de competitividad empresarial u otras razones.

Otra cosa importante es la evolución temporal de la tasa. Es lógico que comience baja y vaya subiendo año a año, por dos razones fundamentales. Primero, porque sólo con el planteamiento de la tasa y su previsión de evolución ya condicionas las decisiones de inversión. Es posible que en un principio afecte poco al precio de los combustibles, pero si la gente sabe que va a ir aumentando año a año eso condicionará el tipo de vehículo que se compre o el tipo de climatización que instale en su vivienda, que es parte de lo que se busca.

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Por otro lado, es importante no generar un impacto demasiado grande de golpe, por prudencia económica y por pura adaptabilidad social a la misma. Hay que dejar tiempo para que la gente se adapte sin renunciar a los efectos a corto plazo basados en decisiones de consumo, y para ello un aumento progresivo de la tasa es la mejor opción.

¿Podría aplicarse algo así en España? Sí, pero con limitaciones. Para empezar, los grandes emisores ya están sometidos al sistema ETS, por lo que no podría aplicárseles una doble tributación sobre lo mismo. La tasa quedaría para sectores difusos y habría que ver qué parte de los ingresos del sistema ETS podrían alimentar el fondo para la renta (si es que se quiere hacer así), pues hay ciertas limitaciones en su uso. Por otro lado, hay ciertos combustibles que no se podrían gravar (por ejemplo, el queroseno para los aviones de vuelos internacionales, cuyo gravamen queda condicionado a acuerdos bilaterales), aunque esto se podría solucionar con algún tipo de impuesto especial a los billetes de avión. De hecho, Alemania ya ha establecido una tasa de CO2 para sectores difusos y unos mayores impuestos para los vuelos en avión, aunque no ha establecido una renta de carbono con esos ingresos.

Además, existe una iniciativa europea que pretende establecer un sistema de tasa de carbono con dividendo para toda Europa y que actualmente está en fase de recolección de firmas para poder presentarse ante las instituciones europeas. Se puede consultar aquí. De aplicarse, la nueva estructura, sustituiría al sistema ETS y ampliaría la tasa a los sectores difusos, además de contemplar un ajuste de carbono en la frontera (algo así como un arancel al CO2). Su adopción, en todo caso, parece bastante más lejana que los sistemas nacionales de tasa de CO2 a los sectores difusos.

Hay que ser consciente del momento de la historia en el que vivimos. Decenas de países tienen ya sistemas de comercio de emisiones de carbono y/o tasas al CO2. La propia Comisión Europea está valorando cosas como impuestos a los vuelos o una tasa al carbono, y hasta el FMI ya habla abiertamente de estos impuestos. Las exigencias de los acuerdos internacionales van a hacer que se apliquen y, por mucho que nos resistamos a ellos, no vamos a poder evitarlos a medio plazo. Si podemos tomar la iniciativa y conseguir que estos impuestos se fijen de manera de consigan mitigar la desigualdad, debemos hacerlo.

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