Infancia, juventud y participación política

El debate sobre la edad mínima para el sufragio y, en general, sobre los derechos políticos de las personas menores de edad no es reciente: si acudimos a nuestra historia constitucional, vemos que la primera ley electoral fijó la mayoría de edad para votar en 25 años (artículo 2 del Capítulo II de la Instrucción de 1 de enero de 1810), exigencia que se mantuvo hasta la Ley de 11 de marzo de 1873 que, en su artículo 3, dispuso que debían considerarse “como mayores de edad a todos los españoles de más de veintiún años”, lo que supuso un aumento del 3,1% del censo electoral.

Que la edad de 25 años se mantuviera a lo largo de este tiempo no significó ausencia de debate político y doctrinal al respecto, ni que no se considerara por algunos la conveniencia de reducirla; así, durante la tramitación de la Ley de 1837, el diputado Charco propuso fijarla en 18 años y el 29 de enero de 1841, el diario El Huracán reivindicó el sufragio universal directo para todos los varones mayores de 21 años. Ya en estos momentos el debate se centró en los términos adecuados, que son los relativos al momento en el que se puede presumir que una persona tiene capacidad de discernimiento suficiente para decidir con libertad; es decir, se le presume dotada de autodeterminación política.

La reforma de 1873 duró poco y la Ley de 1877 volvió a los 25 años, edad que se mantuvo en las leyes de 1878, 1890 y 1907. Será con el Decreto “modificando la ley electoral vigente, al solo efecto de la elección para Cortes Constituyentes”, de 8 de mayo de 1931, cuando se reduzca la mayoría de edad a los 23 años (artículo 2), edad que se mantuvo en la Constitución republicana (art. 36) aunque los diputados socialistas eran partidarios de rebajarla a 21.

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En plena Transición, la Ley 1/1977, para la Reforma Política, dispuso en su artículo 2.2 que “Los Diputados del Congreso serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad”; es decir, por los mayores de 21 años. Y el Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales estableció que serían “electores todos los españoles mayores de edad incluidos en el Censo y que se hallen en pleno uso de sus derechos civiles y políticos” (artículo 2.1). La reducción de la edad electoral –también de la general–, se produjo antes de la entrada en vigor de la Constitución y a efectos de que tuviera incidencia en el referéndum para su aprobación: así, el Real Decreto-Ley 33/1978, de 16 de noviembre, dispuso que “la mayoría de edad empieza para todos los españoles a los 18 años cumplidos” (artículo 1). 

Vemos, pues, que la reducción de la edad para votar ha sido una constante en nuestra historia, si bien los 18 años se han mantenido en los últimos 40 en la legislación electoral y la Constitución Española fijó la mayoría de edad general también en los 18 años (art. 12). No sería necesario, a mi juicio, reformar la Constitución para reducir la edad electoral; sí para subirla, pues se establece la presunción, obviamente desvirtuable, de que por encima de los 18 años todos tenemos plena capacidad intelectiva, lo que impide al Legislador imponer, por ejemplo, un sufragio capacitario. 

Es sabido que esa mayoría de edad general, y también electoral, convive con numerosas disposiciones que habilitan a los menores, dependiendo de su edad y grado de madurez, a ejercer diversos derechos del máximo nivel antes de los 18 años: puede expresarse con libertad, asociarse, manifestarse, trabajar (16 años), sindicarse, participar en una huelga, contraer matrimonio (16 años), otorgar testamento (14 años), renunciar a un tratamiento médico que podría salvar su vida, a los 16 años finaliza la escolarización obligatoria…; asimismo, están sujetos, en su caso, al pago de tributos, a responsabilidad penal desde los 14 años…

Por estos motivos, parece constitucionalmente posible y democráticamente conveniente reflexionar sobre una eventual rebaja de la mayoría de edad electoral por debajo de los 18 años, como ya ocurre en algunos ordenamientos –en Austria, y desde 2008, pueden participar en todo tipo de elecciones los mayores de 16 años, lo mismo que en Argentina, Ecuador y Brasil; en Alemania se puede votar con 16 años en las elecciones locales y en varias a parlamentos de los estados; en Suiza hay cantones en los que se puede votar a los 16 años y en Israel a los 17 en las elecciones locales, en Escocia el voto en el referéndum sobre la permanencia en Reino Unido se abrió a los mayores de 16 años…– y como solicitó la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, que instó, el 23 de junio de 2011, a todos los estados a “estudiar la posibilidad de rebajar la edad para votar a los 16 años en todos los países y en todo tipo de elecciones”; y ello a partir, entre otras consideraciones, de las siguientes: cuanto mayor sea la cantidad de personas que participan en las elecciones, más representativos serán los elegidos; las personas con  16 ó 17 años de edad ya tienen responsabilidades dentro de la sociedad, pero no tienen derecho a voto; una mejor participación ayudará a los jóvenes a definir su lugar y su papel en la sociedad; la rebaja de la edad electoral fomentaría una mayor participación de los que votan por primera vez y, por tanto, una mayor participación en general.

Pero no basta con estudiar y, en su caso, rebajar la edad para votar, sino que hay que fomentar la participación infantil que, como recuerda Unicef, es un derecho y uno de los cuatro principios fundamentales de la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) junto a los de no discriminación; interés superior del niño y el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo. La CDN establece que los estados deben garantizar que el niño esté en condiciones de formarse un juicio propio, así como el derecho a expresar libremente su opinión sobre las situaciones que les afecten, teniéndose en cuenta las opiniones del niño en función de su edad y madurez (artículo 12). En esta línea trabajan en numerosas ‘Ciudades amigas de la infancia’ y organizaciones como Save the Children, que insisten en que para garantizar una participación infantil real no sólo se debe reducir la edad mínima para votar, sino que el Estado debe dar voz a la infancia estableciendo espacios de aprendizaje y participación ciudadana para niños.

Por lo que respecta a España, la vigente Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor –modificada sobre este particular en el año 2015–prevé expresamente (artículo 7) que “1. Los menores tienen derecho a participar plenamente en la vida social, cultural, artística y recreativa de su entorno, así como a una incorporación progresiva a la ciudadanía activa. Los poderes públicos promoverán la constitución de órganos de participación de los menores y de las organizaciones sociales de infancia y adolescencia. Se garantizará la accesibilidad de los entornos y la provisión de ajustes razonables para que los menores con discapacidad puedan desarrollar su vida social, cultural, artística y recreativa”. Por su parte, la Ley 1/2006, de 16 de febrero, de la Iniciativa Legislativa Popular de Cataluña legitima para participar en estas propuestas a los mayores de 16 años.

Frente a esta progresiva incorporación a la vida democrática de los menores de edad a partir de su propia experiencia y autonomía se alzan opiniones que consideran más adecuado articular su participación política a través de los padres o guardadores. Así, el profesor Konrad Löw propuso, ya en 1974, escuchar las voces de todos los miembros de la sociedad pero, en el caso de los menores, a través de unos intérpretes cualificados: sus padres. Es cierto que puede haber errores al interpretar la voluntad política de los menores, pero las equivocaciones son también posibles en otros ámbitos en los que, sin embargo, no se discute el papel de los padres. En definitiva, para este autor es más democrático que haya tantos votos como cabezas, a lo que no se pueden oponer argumentos técnicos: si hay un único progenitor, éste será el intérprete de la voluntad de sus hijos y votará por ellos; si son dos y están de acuerdo en esa interpretación, uno de ellos votará por sus hijos; si no hay acuerdo entre ellos cada uno tendrá medio voto de cada uno de sus hijos.

En esta línea va también, por ejemplo, el llamado voto Demenypropuesto en 1986 por el demógrafo Paul Demeny, según el cual hay que permitir que los padres ejerciten el derecho al voto de los niños hasta que alcancen la mayoría de edad.

Este tipo de propuestas se enfrentan, en los sistemas democráticos más avanzados, a importantes obstáculos constitucionales, además de los que se derivan de la propia configuración democrática del concepto de participación política; entre otros cabe señalar los siguientes: para que el voto sea libre debe estar garantizado su carácter secreto, pero si los niños deben decirles a los padres cuáles son sus preferencias entonces no hay secreto que valga; en segundo lugar, si realmente se pretende que los padres expresen la voluntad política de sus hijos la propia emisión personal y secreta del sufragio por parte de los progenitores impediría garantizar que responde de manera efectiva a la manifestación de voluntad de los menores; en tercer lugar, los textos constitucionales imponen el carácter directo del voto, por lo que si se permite que padres y guardadores puedan votan por los menores se estaría ante el resurgimiento del decimonónico sistema de sufragio indirecto.

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