¿Investidura automática o disolución automática?

Muchos deben de ser todavía los sorprendidos por el afloramiento de un mecanismo de elección de los alcaldes que hasta el momento, en buena medida, había pasado desapercibido a la opinión pública. Ahora que las mayorías en los dos principales ayuntamientos de España son inciertas, la atención está fijada en el artículo 196, p.1º de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General. Este precepto, después de limitar la presentación de candidatos a la Alcaldía de un municipio a “los concejales que encabecen sus correspondientes listas” –cerradas y bloqueadas conforme a los arts. 44 y 187.2 de la misma–, establece que “si alguno de ellos obtiene la mayoría absoluta de los votos de los concejales es proclamado electo”, lo que aproxima esta regulación a la parlamentaria.

Sin embargo, ello quiebra con la previsión en virtud de la cual si ninguno de ellos obtiene dicha mayoría, no se procede a una segunda votación en la que resulta investido quien consiga mayoría simple, sino que es proclamado alcalde el concejal que encabece la lista que haya obtenido mayor número de votos populares en el correspondiente municipio”, de manera automática.

¿A qué se debe esta forma subsidiaria de elección del alcalde –o alcaldesa–, que puede acabar siendo efectiva en Madrid o Barcelona? Sin duda, el legislador no ha querido que se produzcan vacíos de poder en los ayuntamientos. Y esto es así porque, por mucho que las más recientes tendencias de la Ciencia Política hablen de gobiernos locales, jurídicamente estas entidades nunca han dejado de ser administraciones; y ya sabemos que éstas se rigen, antes que nada, por un principio de permanencia en su actividad, lo que explica, a diferencia de lo que ocurre en el Congreso de los Diputados y en los parlamentos autonómicos, que la elección del alcalde se verifique en la misma sesión constitutiva de la Corporación.

Corporación es, en efecto, la palabra que define a esta institución, por más que a los ayuntamientos se les quiera dibujar con un marchamo de dirección política y que la “autonomía-participación” que les singulariza se ensanche hasta las fronteras de las llamadas competencias impropias. A ellos les corresponde el gobierno y administración de los municipios con una amplitud que la Ley de Bases del Régimen Local divide entre el Pleno y el alcalde –éste, con los concejales, integra el Ayuntamiento concebido como un todo– y extiende a atribuciones de índole puramente administrativa mediante un listado que ni siquiera es exhaustivo; esto destaca especialmente en las competencias del órgano plenario.

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Sólo las grandes ciudades, merced a sus normas organizativas, al mayor tamaño de sus plenos y a su visibilidad y protagonismo público, han ido experimentando una cierta parlamentarización que, con todo, no ha logrado borrar sus rasgos primigenios: siguen siendo, a todos los efectos, corporaciones locales, cuya fisonomía arraiga acaso en la idea del municipio como ente natural, bien sea de origen revolucionario o romántico.

Con esa ‘investidura automática’ viene a garantizarse la continuidad en el ejercicio de la Alcaldía; pero ésta encontrará la desventaja de una mayor inseguridad en su desempeño si la mayoría en el Pleno le es adversa, debiendo buscar pactos para la aprobación, sin ir más lejos, de ordenanzas municipales y presupuestos anuales; al margen de ello, sobre el alcalde minoritario siempre penderá la espada de Damocles de la moción de censura constructiva.

Las alternativas al actual procedimiento tampoco son halagüeñas ni mejorarían sustancialmente este panorama: la elección directa del alcalde es constitucionalmente posible –el artículo 140 de la Constitución Española señala que “los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los vecinos”, de modo que para tal propósito bastaría con una reforma legal–; pero si se hace de manera separada de la del Ayuntamiento podría darse idéntica disociación entre el signo político del alcalde y la mayoría del Pleno, al que no se le podría hurtar el voto de censura. Similares resultados alcanzaríamos, probablemente, con la elección por sufragio universal a doble vuelta, concurriendo a la segunda los dos candidatos que hubieran encabezado las dos listas más votadas en la primera: el vencedor tendría, si cabe, un perfil todavía más presidencialista. Lo que no parece manejable –quizá por lo costoso de unas elecciones parciales multiplicadas– es la disolución voluntaria, por impulso del alcalde, de su Ayuntamiento, que, insistimos, no es un Parlamento, sino una Corporación que sólo puede llegar a ese extremo por causas tasadas en las leyes: la práctica en este punto nos remite, por analogía, a un artículo 155 local, dado el juego conjunto de los artículos 61 de la Ley de Bases y 183 de la Loreg.

Muy distinta es la situación en las asambleas de las comunidades autónomas, muchas de ellas pendientes de iniciar sus legislaturas en los próximos días. Prácticamente todos los estatutos de autonomía y sus normas de desarrollo han incorporado el mecanismo que para el Congreso dispone el art. 99.5 de la C.E., a saber: la Cámara se disolverá necesariamente si, transcurrido un plazo desde la primera votación fallida de investidura –por lo general, dos meses–, no ha elegido a ningún candidato a la Presidencia de la respectiva Comunidad.

Aquí prima el carácter político de este nombramiento por medio de la institución emanada de la voluntad del electorado, separada del Gobierno autonómico pero sometida a las dinámicas del Estado de partidos y a la dialéctica mayoría-oposición. Le une con el Ejecutivo la relación propia del parlamentarismo racionalizado, nada tácito, cuya primera manifestación es ese voto expreso de investidura, sin concesiones a la presunción de confianza. Como excepción, sólo el Estatuto de Castilla-La Mancha (art. 14.5) ha hecho suya la elección automática que hemos visto en los ayuntamientos, refiriéndola al “candidato del partido que tenga mayor número de escaños”, regla ésta que Navarra abandonó con las reformas de su Fuero en 2001 y 2010.

No se nos oculta que el sistema ideado por el constituyente y por los estatutos presenta serios inconvenientes. Así, el nuevo Reglamento de la Asamblea de Madrid ha tenido que arbitrar una “constatación”, por el Pleno, de la imposibilidad de que ningún candidato obtenga la confianza de la Cámara para convertirse en presidente de la Comunidad (artículo 182.3), un “acuerdo negativo” a partir de cuya adopción comienza el cómputo de aquel plazo llamado a desembocar, salvo novedad, en unas segundas elecciones.

Ante la desafección ciudadana que genera esta circunstancia, la Ley Orgánica 2/2016, de 31 de octubre, introdujo en la Loreg un acortamiento del proceso electoral subsiguiente (Disposición Adicional Séptima) y, en particular, de la campaña, porque, como dice su Preámbulo, “los candidatos no necesitan el mismo tiempo para realizar las actividades destinadas a la captación de sufragios”. No obstante, se trata de una especialidad para “el supuesto de elecciones a Cortes Generales como consecuencia de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 99 de la Constitución”, no susceptible de extensión, por lo tanto, a los parlamentos autonómicos, para los cuales, en ausencia de reforma de sus estatutos y leyes electorales, siguen vigentes los plazos comunes que parten del art. 42 de la Loreg.

Las ventajas e inconvenientes de la implantación de la ‘investidura automática’ en este ámbito territorial serían los mismos que en los ayuntamientos: la estabilidad del Gobierno estaría en manos de un Parlamento contrario y potencialmente censor, con el riesgo añadido de un gobierno asambleario poco propicio a la separación de poderes y en el que la colaboración entre ambos tampoco estaría del todo garantizada.

Un mal menor y una solución más sana se hallaría en la originalidad de lo previsto en el País Vasco y en Asturias. Sus estatutos de autonomía se ven aquí completados por los reglamentos de sus cámaras, que imposibilitan el voto negativo a las candidaturas que se propongan, simultánea y no sucesivamente, para la Presidencia de la Comunidad (artículos 165 del Reglamento del Parlamento Vasco y 171 y 172 del Reglamento de la Junta General del Principado), con lo cual se facilita enormemente el otorgamiento de la confianza, sobre lo cual conviene reflexionar si es que germina en una cultura consensual, de democracia consociativa.

El régimen vasco fomenta esto aunque contemple la disolución de la Cámara como salida preceptiva a un escenario de bloqueo; y el asturiano también la impone, pero el plazo de dos meses cuenta desde la constitución de la Junta General (arts. 32.1 de su Estatuto y 173.1 de su Reglamento), que ya viene predeterminada por el anterior decreto de convocatoria electoral: con ello se subsana el vacío constitucional, generador de incertidumbre, consistente en que la celebración de la sesión de investidura en el Congreso no ha de tener lugar dentro de un límite temporal fijo que permita calcular con antelación la fecha hasta la que el Parlamento puede dar cumplimiento a la primera de sus funciones antes de verse abocado a una nueva cita con las urnas.

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1 Comentario

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