La contratación pública europea en los programas electorales

La contratación pública tiene una presencia en los programas con que los partidos políticos han concurrido a las elecciones generales que no se corresponde con el volumen de gasto público que moviliza: en torno a un 20% del PIB y, por tanto, cerca del 50% del gasto total no financiero de las administraciones públicas. 

Esto es así porque los compromisos electorales son del orden de los fines –la percepción y la experiencia directa que tiene la ciudadanía de las políticas públicas–, mientras que la contratación pública se imagina en el orden de los medios, es decir, se le atribuye fundamentalmente un carácter instrumental para la provisión de bienes y servicios, a pesar de que desde Europa se viene insistiendo desde hace tiempo en su carácter estratégico para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador (Europa 2020).

La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), en vigor desde hace poco más de un año, pretende en muchos aspectos ser más ambiciosa que las directivas europeas que transpone –con dos años de retraso– en sus objetivos de transparencia e integridad, simplificación y aplicación a la compra pública de criterios sociales, medioambientales y de innovación, así como de facilitar el acceso de las pymes a la licitación. Los programas electorales no parecen estar a la altura de tales ambiciones.

El Informe sobre España 2019 del Semestre Europeo observa una «mejora de los resultados de la contratación pública, incluida la aplicación efectiva de la nueva ley», con «avances limitados» en la estructura de gobernanza y, en general, en el seguimiento de las recomendaciones de 2018, como la de fortalecer el marco institucional de la contratación pública. Advierte que «la eficacia de la nueva ley dependerá fundamentalmente del grado de asunción de responsabilidad en todos los niveles de la Administración».

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En definitiva, Europa nos conmina a activar el Comité de Cooperación, creado en febrero, para garantizar la implicación efectiva de las autoridades centrales, autonómicas y locales en materia de contratación, y a dotar de recursos a la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión, para reforzar su estatus institucional y su auctoritas. De ambos depende la puesta en marcha de la «estrategia nacional de contratación pública», que también nos requiere.

En el análisis de los programas de los cinco partidos de ámbito estatal con mejores resultados en las elecciones generales del pasado 28 de abril, la coincidencia fundamental es la exigua referencia a la contratación pública, y la ausencia de una concepción global coherente con el modelo de las directivas europeas de cuarta generación y con los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Compromisos sociales

PSOE, PP, Podemos, y tangencialmente también Vox, se centran en los aspectos sociales de la contratación pública:

El PSOE considera «la economía social como eje prioritario en las políticas de contratación pública», citando tanto a empresas de inserción como a centros especiales de empleo y cooperativas. Hace también referencia al programa ‘Reincorpora-t para prevenir y reducir el Desempleo de Larga Duración 2019-2021’, aprobado por acuerdo del Consejo de Ministros de 5 de abril de 2019, que contiene una amplia remisión a la contratación pública y la responsabilidad hacia los sectores más vulnerables. Entre otras medidas, «alcanzar acuerdos con los gobiernos y las administraciones públicas a todos los niveles, para incluir cláusulas de carácter social en los contratos del sector público que garanticen la contratación de entre un 5% y un 10% de desempleados PLD de 45 años y más».

El PP se refiere a la contratación pública en sus políticas sobre la familia y la discapacidad. Respecto a las primeras, propone «una contratación pública responsable que contemple, entre los criterios para valorar a las empresas, la existencia de planes de igualdad, con medidas que favorecen la flexibilidad, la conciliación y la corresponsabilidad». En relación con las segundas, compromete «una nueva Ley de Promoción de la Inserción Laboral de las Personas con Discapacidad, que […] fomente la contratación pública socialmente responsable».

Podemos entiende las cláusulas sociales en la contratación pública como una oportunidad para generar valor social, «una verdadera revolución a la hora de generar riqueza con justicia, con buenas condiciones laborales, con respeto a las normas ambientales y a la igualdad de género, al tiempo que pueden dirigirse a fortalecer la economía local».

Vox, como el PP, hace una alusión a la contratación pública en sus políticas de familia, en el sentido de «analizar qué efectos producirán para las familias, positivos o negativos, jurídicos o económicos, […] los contratos públicos».

Prevención de la corrupción

Ciudadanos alude conjuntamente a la normativa de contratos y subvenciones públicas, centrándose en la prevención de la corrupción, con medidas como la extensión de los «controles de la normativa de contratos del sector público a los partidos políticos, organizaciones empresariales y sindicatos, así como a (sus) fundaciones»; ampliación de las medidas de publicidad y transparencia, e impulso de «marcos de integridad en la contratación pública y la detección preventiva de conductas irregulares». En el mismo sentido, incluye otras iniciativas que ya son de aplicación, por estar expresamente reguladas, como el pago a proveedores a los 30 días, la prohibición de contratar para las empresas sancionadas por la CNMC, o convertir en «autoridad independiente» la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, cuya independencia funcional está garantizada por ley.

El PSOE apunta de forma genérica a la mejora de «la eficiencia, progresividad y calidad del gasto público», mientras que Podemos propone la introducción en el Código Penal de «un tipo agravado de prevaricación administrativa en las contrataciones públicas», además de contemplar la posibilidad de incorporar la tecnología blockchain «para mejorar la transparencia del proceso y prevenir la corrupción».

Simplificación administrativa

Ciudadanos hace hincapié en la simplificación de procedimientos «para reducir burocracia, sin eliminar controles ni garantías, favoreciendo con ello el acceso de pymes y autónomos». En el mismo sentido, Vox sitúa la legislación sobre contratos entre las que «desincentivan el crecimiento empresarial», porque «imposibilita de facto a las empresas jóvenes acceder a la concesión de una licitación aunque su productividad sea elevada», por lo que «han de ser revisadas y, en su caso, eliminadas».

Conclusiones

Éstos serían, por tanto, los ejes de ajuste, adaptación y desarrollo normativo de la contratación pública que, bienintencionadamente, cabe esperar de la próxima legislatura, salvo nuevas aportaciones del Derecho europeo. Redundan en los propios objetivos de la LCSP: mayor transparencia; mejor relación calidad-precio, con la inclusión de aspectos cualitativos –casi exclusivamente sociales– para obtener obras suministros y servicios de gran calidad; simplificación de trámites y reducción de la burocracia para facilitar a las pymes el acceso a la contratación pública. 

Se echa de menos una mayor confianza en la contratación pública para activar la capacidad de innovadora de la economía y los modelos empresariales más sostenibles, así como para reforzar la digitalización de la Administración.

Cabe esperar, en cualquier caso, una ampliación de la dimensión social de la contratación pública, con cierto sesgo ideológico en las prioridades: más centrada en el empleo digno e inclusivo por parte del bloque de la izquierda, y en las políticas de apoyo a la familia en el de la derecha. 

También hay alguna coincidencia en la profundización de las políticas de transparencia e integridad –más presentes en los programas de los nuevos partidos sin experiencia de gobierno– y, en menor medida, en las de simplificación de procedimientos, que para ser efectivas necesitan aún de mucha inversión en tecnología, recursos humanos y profesionalización, de lo que precisamente no se habla. 

El enfoque de la lucha contra la corrupción se sigue dirigiendo, cuando se aborda, en una sola dirección, la del ente adjudicador, ignorando las conductas ilícitas de las empresas licitadoras –pactos colusorios, fijación de precios, reparto de lotes, UTEs falsas, etc.– a pesar de las reiteradas sanciones de la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia.

Los tres ejes de desarrollo de la contratación pública que se abordan en los programas electorales están ahí porque, más allá de la concepción instrumental de la que parecen partir, ofrecen cada uno de ellos, por sí mismos, un bien público muy preciado: la cohesión social, en el caso de la incorporación de factores sociales a la contratación pública; la confianza y la calidad de la representación democrática, en el de las políticas de transparencia e integridad, y la garantía del derecho a una buena Administración como resultado de las medidas de simplificación administrativa y eficiencia. 

Finalmente, una presencia tan discreta de la contratación pública en los programas electorales permite esperar que en la próxima legislatura la terminación de la arquitectura del sistema de contratación pública prevista en la vigente LCSP tenga un papel muy secundario en la agenda política.

La corrupción y el fraude, como el segundo de los problemas de España percibidos por los españoles (CIS), corren el riesgo de ser el desencadenante principal de la acción política para completar el modelo de la LCSP. El Parlamento Europeo (2018) propone una senda más amplia, y que va más lejos, de eficiencia, ética pública y profesionalización, en la que «las consideraciones innovadoras, sociales y medioambientales son criterios de adjudicación legítimos y fundamentales en la contratación pública», al servicio de los objetivos de las diferentes políticas de la Unión, pero también de los estados, las regiones y municipios. Una senda de trabajo digno en la que tienen que caber las pymes y las empresas de economía social, que «debe tener en cuenta las cadenas de suministro y los riesgos asociados a los fenómenos de esclavitud moderna, dumping social y violaciones de los derechos humanos». Un modelo que necesita «no sólo coordinación, sino también una estructura de gobernanza que englobe a las principales partes interesadas». El modelo europeo, hoy amenazado por los populismos, los nacionalismos y el euroescepticismo.

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