La coordinación como recurso básico contra la pandemia: los casos de Brasil y España

Es frecuente oír hablar de coordinación institucional en discusiones sobre elaboración de políticas públicas. Entendemos por ella las formas de articulación (interacción entre instituciones y toma de decisiones conjuntas) que resultan en el establecimiento de actividades compartidas por distintos órganos gubernamentales alrededor de un objetivo común. A menudo, la coordinación es percibida como uno de los déficits de nuestras administraciones públicas.

Ante un escenario de crisis como el de ahora, este elemento se vuelve crucial para el éxito de las políticas públicas de combate contra la pandemia (OECD, 2020). Se trata de una coordinación que debe establecer medios para hacer posible la información recíproca, posibilitar la homogeneidad técnica de determinados criterios y facilitar la acción conjunta de las autoridades estatales y sub-nacionales en el ejercicio de sus respectivas competencias. Analizando la actuación de Brasil y España frente a la crisis del coronavirus, se pueden observar dos escenarios distintos, en términos de la coordinación de políticas de salud, que llevan a respuestas poco efectivas.

Brasil es una federación compuesta por la Unión, 26 estados, el Distrito Federal y 5.570 municipios. Cada una de esas entidades tiene una serie de funciones o poderes delegados por una Constitución común. Bajo las reglas federales, el autogobierno de esas unidades federadas se combina con la autoridad del Gobierno central. Este arreglo institucional apunta a la coexistencia de decisiones del Ejecutivo central paralelas a las tomadas por los gobiernos sub-nacionales.

Con el arreglo diseñado por la Constitución de 1988, Brasil experimentó importantes avances hacia la descentralización de las políticas públicas, otorgando mayor autonomía a los estados y municipios. A pesar de ello, a lo largo de las últimas décadas estas entidades no han tenido acceso a recursos suficientes para poner en práctica esa autonomía. Ello ha generado, por un lado, una dependencia de los entes sub-nacionales de las políticas formuladas por el Gobierno central y, por otro, ha garantizado a este último el mantenimiento de su capacidad para coordinar una serie de políticas, incluidas las de salud.

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En este sentido, durante los últimos 30 años hemos observado, en temas sanitarios en Brasil, un modelo de acción basado en compartir funciones y en la coordinación federativa. Este modelo es la base del sistema de salud del país. El mando, ubicado en el Ministerio de Salud, era hasta entonces una constante en las distintas políticas implementadas en los últimos años.

Sin embargo, en la crisis actual hay una diferencia en el equilibrio de fuerzas que sustenta el proceso de esas políticas. El Poder Ejecutivo de los estados y municipios ha pasado a ocupar un lugar central ante la imposibilidad del Gobierno federal de aglutinar y coordinar políticas. Se observa la incapacidad de éste para generar espacios de diálogo, trasladando la conducción de la crisis a los gobiernos sub-nacionales. Además de eso, destaca la ausencia de orientación y apoyo estructural de la autoridad nacional de salud. En Brasil, tenemos un Gobierno central que se niega a coordinar el enfrentamiento contra la pandemia de la Covid-19.

Al contrario del caso brasileño, España constitucionalmente no se configura como un sistema federal, al menos ‘de iure’. La Constitución de 1978 establece un sistema de reconocimiento de la autonomía territorial, que jurídica y administrativamente se materializa en una profunda descentralización y cuyo funcionamiento efectivo hace que se asemeje al de los estados federales. Sin embargo, aunque territorialmente el sistema de descentralización se organiza en 17 comunidades autónomas (CC.AA.) con un alto grado de autogobierno, existe una baja participación de éstas en la toma de decisiones a nivel nacional, lo que se ha denominado como gobierno compartido (Hooghe, Marks y Schakel, 2010). Además, tampoco la descentralización ha sido simétrica, es decir, no todas las regiones tienen el mismo grado de autogobierno. 

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La crisis del coronavirus ha venido a tensionar un sistema autonómico que ya de base tenía múltiples deficiencias. Deficiencias que se han venido constatando en diferentes ocasiones y que ni el Senado (con escaso perfil territorial) ni las llamadas Conferencias de Presidentes (órgano de cooperación entre Gobierno y autonomías creado en 2004 por el Ejecutivo de José Luis Rodríguez Zapatero) lograron resolver. Es más, la crisis económica de 2008 provocó incluso que muchas autonomías cuestionaran hasta las propias competencias transferidas.

Esta pandemia sólo ha venido a constatar el fracaso de nuestro sistema de gestión y coordinación de competencias. Un Ministerio de Sanidad con un vacío competencial importante y unas comunidades autónomas con competencias transferidas, pero con una asimetría evidente y con diferencias tanto sociales como económicas y políticas, han configurado el panorama dantesco en el que nos encontramos: negociaciones bilaterales, ausencia de transparencia y/o caos en los datos y judicialización de los conflictos.

Muchos coinciden en que es un problema institucional; de coordinación institucional. La configuración del Sistema Nacional de Salud como un sistema descentralizado, cuyas prestaciones las llevan a cabo las CC.AA., implica la continua coordinación de éstas con el Ministerio. Pero no existe una Agencia de Salud Pública pese a las continuas demandas para que se cree. El Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias (CCAES), departamento del Ministerio de Sanidad con escaso personal, se vio sobrepasado al poco de empezar la crisis. Ni siquiera la reciente creación, in extremis, de la Secretaría de Estado de Sanidad para mejorar la coordinación con las CC.AA. ante los rebrotes ha logrado revertir la escasa capacidad institucional del Gobierno central para coordinar la batalla contra la Covid-19.

En estos momentos de crisis, ¿cuál es la estrategia institucional deseada, coordinación central o liderazgo sub-nacional? Si bien el desempeño de éstos es encomiable, es fundamental reconocer la importancia de la coordinación con los gobiernos centrales en estas tesituras. Nos encontramos con contextos de asimetrías previas en las capacidades estatales de las entidades sub-nacionales para implementar respuestas efectivas. Frente a eso, una estrategia coordinada para enfrentarse a la pandemia, con las adaptaciones necesarias en la implementación local, es esencial para brindar respuestas políticas satisfactorias y, en última instancia, para salvar vidas.

A siete meses del inicio de la pandemia, nos queda claro que la ausencia de coordinación institucional conlleva fallos en las respuestas y peores resultados. Sin coordinación no se puede dar una respuesta conjunta, coherente y efectiva a un problema de salud pública. Hace falta coordinación, responsabilidad pública y transparencia en los datos. Desafortunadamente, en Brasil y en España ese parece ser un escenario difícil de contemplar.

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