La creciente inestabilidad de los gobiernos españoles

A raíz de la convocatoria adelantada de elecciones, el debate político está girando en torno a la entrada de Vox en el Congreso, las posibles mayorías tras el 28-A, o la lucha entre ERC y el PDeCAT por la primacía del independentismo catalán. No obstante, en esta legislatura hemos tenido los dos gobiernos más inestables desde la Transición y es, en gran parte, una consecuencia más de la fragmentación del espacio político español.

En el siguiente gráfico podemos ver cómo el segundo Gobierno de Rajoy y el de Sánchez han sido los más cortos de la democracia en términos relativos. Pero también en términos absolutos: el segundo gobierno de Rajoy duró 19 meses y el de Sánchez apenas ocho.

Hasta ahora, el Ejecutivo más corto había sido el de Calvo-Sotelo, con sólo 22 meses en el cargo. Además, tras las elecciones de 2015 y 2016 hemos vivido los procesos de formación de gobiernos más largos y complicados de nuestra historia. Mientras Aznar necesitó (en 1996) de 64 días para pactar con CiU y PNV y ser investido presidente, Rajoy necesitó el doble en 2016; tantos como tiempo que transcurrió entre las elecciones de 2015 y la convocatoria de las de 2016 debido al bloqueo político.

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Por un lado, tenemos un sistema de partidos más fragmentado y polarizado, aunque probablemente más representativo de la pluralidad de la sociedad española. Pero, por otro, los partidos y las instituciones aún no se han adaptado a la nueva dinámica multi-partidista y es probable que hasta que eso ocurra sigamos viviendo un periodo especialmente inestable.

Además, como podemos observar en el gráfico, España ha tenido a nivel nacional gobiernos muy estables durante los últimos 30 años. Los estudios sobre su duración y estabilidad suelen distinguir entre cuatro grupos de condiciones para explicar la terminación anticipada de los gobiernos.

En primer lugar, las propias características del Gobierno, como si tiene mayoría, el número de socios o la cohesión ideológica de los mismos. Los estudios empíricos como los de Strøm, Müller y Bergman muestran que aquellos gabinetes que tienen mayoría en el Parlamento, menor número de socios y más cercanos ideológicamente tienen más probabilidades de sobrevivir toda la legislatura.

El segundo grupo de condiciones está relacionado con el ambiente parlamentario con el que interactúa un Gobierno. Parlamentos más fragmentados y polarizados están asociados con gobiernos más inestables, pues es más probable que uno o pocos partidos pequeños sean clave para asegurar la mayoría del Gobierno; y que quieran avanzar en su agenda aprovechando el desproporcionado poder de negociación que las circunstancias le han otorgado.

El tercer grupo se refiere a las normas institucionales bajo las que interactúan los partidos. Por ejemplo, si el presidente tiene la capacidad unilateral de disolver el Parlamento o si una moción de censura necesita proponer un Gobierno alternativo o no.

Finalmente, y en oposición a estos grupos de condiciones más o menos estables durante la vida de un Ejecutivo, el cuarto grupo se refiere a los acontecimientos (inesperados) que suceden durante la vida del mismo. Sucesos como el inicio de una crisis económica o cualquier tipo de escándalo que pueda provocar una caída prematura del Gobierno.

Tanto el segundo Gabinete de Rajoy como el de Sánchez no tenían muchas de las cualidades que caracterizan a los gobiernos longevos. Ninguno de los dos tenía una mayoría clara en la Cámara y la gobernabilidad dependía de un gran número de partidos; algunos de ellos con preferencias muy alejadas del resto dentro de la coalición informal, sobre todo en lo referente a la dimensión territorial.

Sánchez no sólo dependía de ERC y el PDeCAT, sino que Rajoy necesitaba al PNV para aprobar los Presupuestos y otras medidas. Además, ambos gobiernos han operado en un Parlamento muy fragmentado –para nuestros estándares– y con una polarización creciente. Y Rajoy afrontó la condena al PP por enriquecimiento ilegal, un suceso que sirvió como catalizador de la mayoría alternativa al Gobierno. Sólo las reglas institucionales jugaban a favor de la estabilidad, pues ambos presidentes podían usar la convocatoria de elecciones anticipadas como amenaza para disciplinar a sus socios.

Que la fragmentación política genera gobiernos más inestables no es un hecho del todo nuevo en España, pero sí que es la primera vez que lo observamos de forma clara a nivel nacional. El grafico 2 usa datos del Observatorio de Gobiernos de Coalición de la Universitat de Barcelona para comprobar cómo, a nivel autonómico, un mayor número de partidos en la asamblea regional está relacionado con gobiernos más inestables, que no cumplen la totalidad de su mandato.

Igualmente, lo que tampoco hemos experimentado nunca a nivel nacional es una coalición formal entre dos partidos. En el pasado, los partidos nacionalistas preferían intercambiar sus apoyos por capacidad de influencia en las decisiones tomadas, así como por mayor descentralización. Hoy en día, no sólo los partidos nacionalistas han continuado con esta estrategia, sino que Podemos y Ciudadanos la adoptaron también al principio.; probablemente, conscientes de su fragilidad organizativa. Sólo recientemente han empezado a acceder a los gobiernos como socios de pleno derecho, como Podemos en Castilla-La Mancha y C’s en Andalucía. Es decir, los nuevos partidos ya no se conforman con influir en las políticas públicas desde fuera, sino que exigen involucrarse directamente y, además, disfrutar de los beneficios asociados a acceder al Gobierno.

Sean cuales sean las mayorías posibles tras las generales del 28-A y las autonómicas del 26-M, es muy previsible que los gobiernos resultantes sean de coalición, pues tanto Podemos como C’s exigirán entrar en los gobiernos y PSOE y PP no podrán negarse. Tras un shock inicial, los partidos se adaptan a las nuevas circunstancias y los gobiernos de coalición pueden empezar a ser la norma más que la excepción, como ya hemos visto en muchas comunidades autónomas. Lo cual puede también acabar con una de nuestras principales características a nivel comparado: el gran número de gobiernos en minoría.

La transformación del sistema político español no sólo se circunscribe al comportamiento de los partidos y de los votantes durante las elecciones, sino que cada vez irá transformando el resto de procesos de nuestro sistema político. En la legislatura más fragmentada hemos experimentado los gobiernos más inestables y con menor producción legislativa. Y en un futuro cercano es muy probable que veamos el primer Gobierno de coalición a nivel nacional, tanto como resultado de la nueva situación como del aprendizaje que hacen los partidos de la misma.

Lo que aún no sabemos es cómo la creciente fragmentación puede afectar a otras actividades políticas como el comportamiento de los legisladores, las dinámicas parlamentarias o las relaciones con los grupos de presión. Si el 28-A ofrece una mayoría estable, es probable que empecemos a observar esos cambios.

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