La encerrona colombiana: otra paz parcial

Aunque una serie de grupos armados ha sido desmovilizado y la violencia se ha reducido en las últimas décadas, la paz en Colombia todavía es parcial. El actual proceso de paz con la insurgencia de las Fuerzas Armadas revolucionarias de Colombia (Farc) demuestra por qué este país tiene tantas dificultades para alcanzar una paz completa. Si no se adelantan reformas sociales y políticas, los grupos armados seguirán actuando en la periferia colombiana.

A principios de los años 80, durante la Guerra Fría, el Gobierno colombiano fue uno de los primeros de América Latina en empezar las negociaciones con los rebeldes comunistas. Sin embargo, en pleno siglo XXI, el país sigue afrontando una amenaza significativa de esos grupos. Al mismo tiempo, si se considera la reducción de los homicidios en el contexto latinoamericano, Colombia se ha convertido en un caso excepcional de éxito, en comparación con países como México, El Salvador y Venezuela.

Después de una serie de procesos de desmovilización de diferentes grupos armados desde la década de los 90, que nunca produjeron una paz completa, en 2016 se crearon altas expectativas en torno al acuerdo de paz que firmó el Gobierno de Juan Manuel Santos con el grupo guerrillero más poderoso. Después de un arduo proceso de negociación en La Habana, las Farc se convirtieron en un partido político legal: Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (también Farc). A través de esta nueva plataforma política, sus seguidores podían sustituir las armas por las ideas. En principio, eso debía conducir a una paz completa en Colombia, tan deseada desde hace tiempo.

El acuerdo de paz contenía un plan para ejecutar reformas extraordinarias, entre ellas la redistribución de las tierras (que permitiría abordar las causas originarias del conflicto), las garantías políticas para los partidos de oposición, un ambicioso programa de sustitución de la coca y un sofisticado marco jurídico para lidiar con los crímenes de guerra. Como resultado directo, las Farc desmovilizaron rápidamente sus tropas armadas y sus redes de apoyo, con aproximadamente 10.000 hombres y 3.000 mujeres, a mediados de 2017.

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Pese a ello, la población colombiana sigue insatisfecha con el proceso de paz y con el escenario político en general. De acuerdo con una encuesta de opinión representativa, que se realizó en febrero de este año, tres de cada cuatro colombianos piensan que la implementación del acuerdo de paz no va por buen camino, y sólo un 11% ve con optimismo el futuro del país. ¿Qué salió mal?

Empezar con mal pie

Mientras el descontento general con la democracia ha aumentado de manera gradual en América Latina y Colombia en los últimos años, el proceso de paz ha generado una gama muy variada de decepciones, a partir de la ratificación del acuerdo después de su firma pública. El presidente Santos prometió la celebración de un plebiscito para que la población manifestara su opinión sobre el acuerdo. Antes de las votaciones, la polarización contaminó el debate y, en octubre de 2016, un escueto no ensombreció el proceso desde el inicio. Se decidió modificar el acuerdo para tener en cuenta las preocupaciones de la oposición. Sin embargo, estos cambios no fueron suficientes para transformar la perspectiva de los recelosos. Por eso, muchos vieron la posterior ratificación del acuerdo en el Congreso como una traición a la voluntad del pueblo.

Los partidos políticos que estaban en contra exacerbaron la misma polarización durante la campaña presidencial para elegir al sucesor de Santos en 2018. Iván Duque, del partido de derecha Centro Democrático (guiado por Álvaro Uribe, ex presidente y caudillo político) ganó las elecciones. La implementación del acuerdo de paz ya había tenido sus dificultades durante el Gobierno de Santos. Pero mientras éste tenía la voluntad política, aunque no la capacidad suficiente, para desarrollar los aspectos más ambiciosos del documento, Duque mostró tanto incapacidad como falta de voluntad para ejecutar partes del pacto. Esto no es sorprendente si se considera que el acuerdo de paz incluía políticas contrarias a las preferencias de los votantes de Duque, como la reforma agraria, los programas de sustitución de la coca y los castigos poco severos para los crímenes cometidos por la insurgencia.

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Como consecuencia, el ritmo de implementación decayó con la llegada de Duque al poder, de forma que sus opositores iniciales mantuvieron sus suspicacias hacia todo el proceso y sus defensores quedaron insatisfechos con la implementación lenta y parcial de las políticas.

La fragmentación de las Farc

Debido a estas opiniones negativas, las élites políticas se enfocaron en otros asuntos, como la corrupción y el crimen. Por su parte, el nuevo partido Farc tenía un interés muy claro por mantener en la agenda el acuerdo de paz. Sin embargo, su peso era muy liviano en el debate público: no ha sido capaz de atraer a otros votantes, más allá de sus redes inmediatas. En las elecciones parlamentarias y locales obtuvo menos de 1% de los votos, un resultado decepcionante que tenía mucho que ver con el legado del conflicto armado. Las Farc cometieron crímenes de guerra graves, entre los que se cuentan masacres de civiles, secuestros y reclutamiento de niños y jóvenes. El Gobierno ha usado estos hechos para representarlas como “narcoterroristas” y no como actores con una ideología. Ese estigma todavía pesa sobre el partido Farc.

Para éste, ha sido muy difícil funcionar como un partido político. Incluso su líder, Rodrigo Londoño, conocido como Timochenko, reconoció que, sin la disciplina militar de la guerra, la cohesión partidaria ha sido una tarea complicada. Desde el principio, ha habido desacuerdos entre varias facciones. Mientras Timochenko se convirtió en el líder político, Luciano Marín, conocido como Iván Márquez (el negociador principal en La Habana y el número 2 de la organización), ha mantenido cierto poder. En agosto de 2019, él y otros integrantes de alto rango anunciaron que tomarían las armas de nuevo. Explicaron que el Gobierno había incumplido el acuerdo de paz y que eso los obligaba a volver a la guerra. La separación de Márquez tiene mucha relevancia, especialmente si se considera que los grupos disidentes que habían surgido con anterioridad carecían de importancia política, lo que permitía a las autoridades considerarlos como simples organizaciones criminales.

Los grupos disidentes de las Farc hicieron su aparición desde el comienzo del proceso de paz. Como en la mayoría de las anteriores iniciativas de desmovilización en Colombia, algunos de los comandantes de rango medio rechazaron el acuerdo y tomaron las armas de inmediato. La Fundación Paz y Reconciliación (Pares) estima que esos grupos están compuestos por 1.800 ex combatientes de la guerrilla y 300 nuevas incorporaciones. Estas agrupaciones se encuentran principalmente en áreas de producción de coca, como la región de Nariño, que se localiza estratégicamente en el suroeste de Colombia, al lado de Ecuador.

Los grupos disidentes se han beneficiado de una creciente producción de coca desde las negociaciones de paz. El año 2017 fue récord de producción (ver gráfico), y Nariño se convirtió en la región productora líder. Varios factores han contribuido, pero el acuerdo de paz tuvo un rol importante en la generación de incentivos perversos para que los agricultores de coca aumentaran sus áreas de cultivo. Cuando el Gobierno y las Farc anunciaron el programa de sustitución en 2014, las posibilidades de recibir beneficios financieros estimularon la producción de coca. Esto tuvo consecuencias importantes para la cadena internacional de tráfico de drogas, que afecta a América del Norte y Centroamérica. El Gobierno de Estados Unidos ha presionado a Colombia para que incremente sus esfuerzos de erradicación de la coca, entre los que se incluye la fumigación aérea con glifosato. Pese a la baja relación coste-beneficio y las consecuencias para la salud, que llevó a su suspensión en 2015, es posible que vuelva a utilizarse como una medida desesperada para afrontar el boom de la coca.

Fuente: Observatorio de Droga de Colombia (ODC).

Viejos y nuevos obstáculos

Además de los disidentes de las Farc, otros actores se están beneficiando de la boyante economía de la coca y de otras fuentes ilícitas de ingresos, como la minería ilegal. Algunos de esos grupos heredaron el espacio que dejaron las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) cuando concluyó su desmovilización en 2006. Éstas conformaban un grupo paramilitar ilegal que luchó del lado del Gobierno para acabar con las insurgencias y que fue responsable de violaciones graves a los derechos humanos, incluyendo desplazamientos forzosos masivos y más de 1.000 masacres. A raíz de su desmovilización, y de forma muy similar al proceso de paz con las Farc, disidentes y grupos rearmados aparecieron en sus antiguas áreas de actuación. Después de un proceso de consolidación, el Clan del Golfo, conocido también como Urabeños y Autodefensas Gaitanistas, es ahora el grupo más poderoso y, de acuerdo con Pares, cuenta con aproximadamente 2.500 miembros armados.

El Ejército de Liberación Nacional (ELN) es otro grupo guerrillero con trayectoria que aún sigue activo en Colombia. Inicialmente, en los años 60, Cuba patrocinó a este grupo comunista insurgente. Si bien siempre tuvo menos poder que las Farc, aún cuenta con 3.000 integrantes armados y, por lo tanto, se considera como una amenaza significativa. En febrero de 2020, logró paralizar varias áreas remotas con un paro armado. Las negociaciones con el ELN se hicieron públicas en 2016, bajo el Gobierno de Santos, pero se evidenciaron constantes reveses. El Ejecutivo estuvo menos dispuesto a hacer concesiones con ellos después del acuerdo con las Farc. Los funcionarios gubernamentales probablemente asumieron que, una vez desmovilizadas las Farc, el ELN perdería su importancia como único grupo insurgente en territorio colombiano. Sin embargo, estas conjeturas posiblemente no tengan ningún asidero. El presidente Duque, que heredó las negociaciones, las detuvo a principios de 2019, después de que miembros del ELN ejecutaran un ataque bomba en una academia de Policía, con un saldo de 22 cadetes muertos.

El ELN ha ampliado sus actividades desde la frontera de la región colombiana de Arauca hasta el territorio venezolano, donde actúa como una milicia que apoya al Gobierno. Es posible que el presidente venezolano, Nicolás Maduro, considere la presencia de colombianos insurgentes como un valor estratégico, pues podrían asistir al régimen en caso de que ocurra un enfrentamiento armado con la oposición en esa zona. Esta situación añade más presión a la ya tensa relación entre Venezuela y Colombia, como consecuencia del más del millón de refugiados venezolanos que han llegado al país vecino en los últimos años y de los intentos de Duque de expulsar a Maduro del poder con un cerco diplomático. Ante esta situación política tan compleja en la región andina, el ELN sigue siendo un importante obstáculo para alcanzar una paz completa en Colombia.

Desde la firma del acuerdo de paz con las Farc, la competencia entre el ELN, el Clan del Golfo y los disidentes de las Farc se ha traducido en violencia. En áreas con antigua presencia de estos últimos (donde se ponen en práctica los Planes de Desarrollo Territorial, o PDET) y en las zonas donde se aplica el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) se ha observado un aumento de las tasas de homicidios desde 2016, en contraste con la tendencia nacional (ver gráfico). Esta situación coincide con lo ocurrido en procesos de paz en otros países, donde las antiguas regiones en conflicto han tenido dificultades para volver a la normalidad.

Fuente: Fundación Ideas para la Paz (cortesía de Juan Carlos Garzón).

En los procesos de reajuste de los actores ilegales, también se ha sucedido un gran número de asesinatos de líderes sociales. Naciones Unidas ha confirmado 108 de defensores de derechos humanos en 2019, la mayoría de ellos provenientes de zonas rurales, especialmente de comunidades indígenas y de zonas de cultivo de coca, que defendían la sustitución de este cultivo. Se han desarrollado debates polémicos sobre las razones que están detrás de esos crímenes, pero pueden explicarse con una lógica sistemática: los asesinatos empezaron a aumentar después de que se estableciera un alto el fuego permanente, que dejó un vacío de poder en las zonas dominadas anteriormente por las Farc. De acuerdo con algunos analistas, los grupos ilegales recién llegados han atacado a líderes sociales con el objetivo de intimidar a la población local e imponer el control territorial.

Los asesinatos de miembros desmovilizados de las Farc añaden complejidad al entorno de seguridad. La ONU informó que hasta finales de 2019, hubo 173. Este número es mucho más bajo que el que se observó después de la desmovilización de grupos paramilitares (1.385 entre 2003 y 2010). Pese a eso, cada noticia sobre el asesinato de un antiguo integrante de las Farc envía un mensaje escalofriante al resto de ex combatientes y socava la confianza en el proceso de paz.

Avances a largo plazo

Pese a este panorama desolador, Colombia ha avanzado en las últimas décadas, especialmente en la reducción de la violencia homicida. Este país fue uno de los más violentos hasta principios de los 2000, con una tasa anual de homicidios por encima de 70 por cada 100.000 habitantes. Esta cifra contrasta con el promedio global de aproximadamente seis y con el europeo de uno por cada 100.000 habitantes. Las ciudades colombianas usualmente predominaban en los famosos rankings de las más violentas del mundo. Medellín tenía una impactante tasa de más de 400 homicidios por cada 100.000 habitantes a principios de los años 90, un número que superaba los de las zonas de batalla en épocas de guerra. En 2018, ‘sólo’ dos de las 50 ciudades más violentas del mundo estaban en Colombia, y la tasa de homicidios ha seguido bajando hasta ubicarse en 24 en 2019. En este sentido, si bien la paz aún es incompleta, el país es un caso de éxito en relación con la disminución de la violencia en el amplio contexto latinoamericano. De acuerdo con el Banco Mundial, Colombia es una economía con una renta media-alta, e incluso se ha convertido en un importante destino turístico.

Si bien una relativa estabilidad económica y un constante desarrollo han contribuido a mejorar las condiciones, también es cierto que una combinación de políticas de seguridad ha ayudado a reducir la violencia en Colombia. Desde los años 80, los gobiernos colombianos han oscilado entre la búsqueda de un acuerdo negociado al conflicto y las acciones militares. Las negociaciones condujeron a la desmovilización de varios actores armados en los años 90, entre ellos los grupos guerrilleros M-19 y EPL, los paramilitares AUC en los 2000 y, más recientemente, las Farc.

Además, la profesionalización de las Fuerzas Armadas permitió al Gobierno apartar a las insurgencias de las áreas más pobladas. Al mismo tiempo, ha tenido que lidiar con la violencia extrema de los cárteles de drogas, que aumentó hasta principios de los años 90 y se redujo a partir de 1993, después de la muerte de Pablo Escobar, el máximo líder del cártel de Medellín, en parte gracias a una persecución más efectiva de los criminales.

Para afrontar la amenaza de la violencia, las instituciones colombianas han desarrollado un conocimiento muy relevante en el campo de la seguridad. Estados Unidos considera que Colombia es un caso ejemplar en las estrategias de contra-insurgencia, que pueden servir de aprendizaje para Afganistán. La unidad anti-secuestros de la Policía Nacional (Grupos de Acción Unificada por la Libertad Personal, Gaula) ha impartido formación en unidades similares de otros países como Guatemala, y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) de ex combatientes ha invitado en varias ocasiones a representantes de agencias hermanas de otros países afectados por el conflicto a sus giras de cooperación Sur-Sur.

Sin embargo, las políticas enfocadas solamente en la seguridad no pueden configurar una paz completa. Por ejemplo, en la lucha contra los grupos guerrilleros, las fuerzas gubernamentales han tenido una abrumadora ventaja militar sobre sus oponentes. Pero, en realidad, el enfrentamiento no se reduce al ámbito militar: también tiene relación con la construcción de legitimidad ante los ojos de los ciudadanos. Si los habitantes de las áreas rurales confían más en los actores ilegales de sus territorios que en el Gobierno, el avance militar será inútil.

Un poco de esperanza

Después del acuerdo de paz con las Farc, los agentes violentos (que van desde las organizaciones de tráfico de drogas hasta las piezas sueltas de unas Farc desmovilizadas) todavía predominan en las noticias sobre Colombia. Interpretar esta realidad como paz, tal como fue concebida durante el Gobierno de Santos, es mucho pedir para los habitantes de las regiones afectadas por la violencia. Es tal vez cierto que este discurso era necesario para vender el proceso de paz entre los votantes colombianos, pero también creó unas expectativas muy difíciles de satisfacer.

Sin embargo, después de más de tres años de ese momento agridulce de la firma de paz, queda un poco de esperanza. El proceso con las Farc permitió el desarrollo de una sociedad civil dinámica y madura. No es una coincidencia que en Colombia se hayan desarrollado recientemente las mayores protestas sociales de los últimos años. Las amplias reformas que pedían los manifestantes, que hacían referencia a la desigualdad social, el acceso a la Justicia y la corrupción, son necesarias para inhibir el surgimiento de nuevos grupos violentos y para escapar de la encerrona de la paz parcial. Si bien se ha prestado excesiva atención al diagnóstico de los problemas colombianos, la implementación de soluciones ha sido insuficiente, debido a una falta de voluntad política entre los partidos tradicionales. Hacer frente a los grandes retos políticos y sociales llevará su tiempo, pero las reformas debieran hacerse ya; o, como dicen los colombianos, pa’antier es tarde.

(Este texto se basa en un ‘CSS Analysis’ publicado para el Centro de Estudios de Seguridad de la ETH Zurich)

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