La falta de coordinación en la pandemia: el no-fallo del Estado autonómico

La falta de coordinación y cooperación entre el Gobierno central y las autonomías ha sido una constante en España desde el inicio de la crisis del coronavirus, y ha llegado a su cénit –hasta el momento– cuando el Gobierno de la Comunidad de Madrid amagó con incumplir, y luego recurrió, lo acordado en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Este rasgo ha avivado las críticas al funcionamiento de nuestros instrumentos de coordinación, considerado tradicionalmente como uno de los mayores déficits de nuestro sistema autonómico. En esta línea puede señalarse las demandas de reforma en el funcionamiento de la Conferencia de Presidentes o del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud en la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica del Congreso de los Diputados. También se ha hablado de crear una Agencia Nacional de Salud Pública formada por representantes de todas las comunidades autónomas, bajo la coordinación de la Administración General del Estado.

No obstante, tal y como demuestra la experiencia comparada, la falta de coordinación en la gestión de la Covid-19 no es un déficit de nuestro Estado autonómico. No es un problema de estructura, es un problema político o partidista. Tal y como advertía García Pelayo en 1986, un Estado de partidos es aquel cuya estructura, funcionamiento y ordenación reales están condicionadas por el sistema de partidos más que por su configuración jurídica. Y es verdad. La mayor o menor coordinación en la gestión del coronavirus no depende de las estructuras de las que se dote el Estado federal, sino de la actitud de los actores y del grado de polarización partidista.

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En este sentido, han sido básicamente dos las formas de gestión de las crisis en los distintos estados federales. En países como Australia o Alemania ha primado el consenso entre las fuerzas políticas, pero éste no tiene una causa estructural o jurídica. En Australia, fueron los estados los que inicialmente tomaron medidas. Luego el Gobierno federal creó un órgano ad hoc para la coordinación de las crisis a través del National Cabinet. En él se negociaron las medidas coordinadas con un alto grado de consenso: el ‘National Partnership on Covid-19 Response’ y la ‘National Partnership on Disaster Risk Reduction’. En este país ha habido coordinación en la gestión de la crisis, pero no uniformidad. En el confinamiento, los estados tuvieron margen de discreción dentro de unos límites. La desescalada también fue diferente en los estados.

En Alemania hay un alto grado de consenso en la política sanitaria. Los dos grandes partidos mayoritarios (el SPD y la CDU) han estado básicamente de acuerdo en la política sanitaria, tanto en tiempos de expansión como en tiempos de recortes. En este sentido, hubo consenso con la reforma sanitaria de 1988, la del segundo Gobierno de Schröder en 1992, con la introducción en 1994 del seguro de cuidados de largo plazo o en la reforma propiciada por el Gobierno de coalición entre socialdemócratas y los verdes en 2003.

En general, en la actual crisis la gestión alemana ha sido muy alabada por su coordinación. Ha regido la ley federal de protección de infecciones (Infektionsschutzgesetz), que permite a los länder tomar medidas concretas. Esta ley fue reformada el 27 de marzo para introducir la posibilidad de imponer confinamientos y regular visitas en lugares públicos por los länder. No obstante, se ha tratado de que la respuesta fuera uniforme a través de una fuerte coordinación desde el centro. Se acordó una guía de medidas para el control de la expansión el 16 de marzo. Aunque en la desescalada el grado de uniformidad se redujo y se dejó a la libre consideración de los länder, hubo un acuerdo sobre las condiciones para la vuelta a medidas de restricción.

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En el lado de la polarización política en la gestión de la pandemia nos encontramos a Estados Unidos. No se establecieron medidas de confinamiento a nivel federal ni un marco de coordinación de las medidas estatales. Los estados utilizaron sus leyes de emergencia, que son diferentes y les dan poderes distintos. El Estado de Washington fue el primero en declarar la emergencia el 29 de febrero, seguido de California. A finales de marzo, 48 de los 50 estados había utilizado su legislación de emergencia, aunque lo que se ha realizado es diferente. Unos han previsto medidas de confinamiento, mientras otros han aplicado sólo medidas para recibir la ayuda federal o flexibilizar los requisitos para el traspaso de personal sanitario entre estados.

Las órdenes de confinamiento comenzaron con California el 19 de marzo y siguieron con Illinois, New Jersey y New York. En este punto puede observarse la polarización. De los primeros 10 gobernadores que establecieron medidas de confinamiento, nueve eran demócratas, aunque sólo 24 de los 50 gobernadores son de este partido. De los nueve estados que no han establecido medidas de confinamiento, ocho son republicanos. Al principio, Trump se negó a la distribución de mascarillas y ventiladores, y cuando lo hizo a finales de marzo favoreció a los estados republicanos. El grado de polarización llegó al punto de que gente armada irrumpió en la oficina del gobernador de Michigan para protestar contra el confinamiento declarado en el Estado. Pues bien, como señala el profesor Palermo (aquí), en EE.UU. no hay un problema de estructura federal, sino un conflicto político.

También en Canadá se critica la falta de actuación desde el centro, dejando que sean las provincias las que actúen. No se ha hecho uso de la Emergencies Act, que hubiera permitido limitar la circulación entre provincias, y se ha denunciado la falta de coordinación de las medidas de confinamiento y reapertura y la opacidad y tardanza en la información proporcionada por las provincias. Y ello a pesar de contar con la Public Health Agency of Canada. Una vez más, las estructuras no deterniman el nivel de coordinación.

Es por ello que, por muchos órganos que establezcamos, la coordinación dependerá del sistema de partidos y de la mayor o menor polarización existente. Con la polarización actual en España, de nada servirá la creación de una Agencia Estatal de la Salud Pública o las reformas en el funcionamiento de la Conferencia de Presidentes y en el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. El Derecho no todo lo puede.

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Autoría

1 Comentario

  1. Manuel Fernández Vílchez
    Manuel Fernández Vílchez 10-11-2020

    Mariano Rajoy tiene razón cuando declaró que España es “el Estado más antiguo [anticuado] de Europa”. Su Sistema de Derecho Público y Poder Judicial no pasó la Transición del 78. Las Diputaciones y Provincias, lo mismo que el Senado por representación de circunscripción provincial, no por el estado de las Autonomías. Tampoco se completó la reforma de la Administración Central, que conservó la estructura de los antiguos Ministerios. Los Ministerios se vieron sorprendidos sin haber cambiado su estructura, cuando se produjo la Transferencia a las Autonomías (un Ministro de Salud sin médicos ni hospitales, ni pacientes; y por ejemplo, el caso de la traída del enfermo con ébola, la Administración Central debió improvisar el procedimiento de su hospitalización por la Comunidad de Madrid cuando ya el enfermo estaba en Torrejón) (añadir, un Ministerio de Educación sin escuelas, maestros ni alumnos), etc.

    Porque el proceso de la Transición fue detenido por la campaña de “acoso y derribo” de Felipe González contra Adolfo Suárez; y aunque Gzlz perdió la “moción de censura”, deslegitimó su gestión de la Transición y precipitó la renuncia de Adolfo Suárez. En Memorias (1992) de Santiago Carrillo se cita a Enrique Múgica sobre este papel de Gzlz en la Transición (incluida la apropiación por los Renovadores del PSOE republicano de Rodolfo Llopis, los “históricos”). Aunque el testimonio de Enrique Mugica exagera factores externos e infravalora tendencias internas.

    La consecuencia fue que, tras la Constitución de 1978 y el esfuerzo de líderes de la comisión Constituyente como Manuel Fraga y Miquel Roca, se interrumpió la Transición, quedaron unos Aparatos de Estado sin desarrollar y un Sistema Jurídico sin actualizar para la nuevas formas de Economía y Finanzas. Por caso, centenares de cajas de ahorros de la Iglesia Católica y Montepíos del Sindicato Vertical de Banca no se terminaron de modernizar, hasta su fusión en el sistema bancario posterior a la crisis de 2010. Por iniciativa de la Comisión europea y al precio de inversión Pública. Además, quedó pendiente la reforma a fondo del Concordato de 1953, las funciones públicas y propiedades de la Iglesia como Aparato Político-Ideológico y prestación de servicios públicos de educación y sanitarios.

    Aunque bajo Gobiernos de Gzlz, el Ministro de Defensa Narcís Serra reformó el Ejército, el Ministro Miguel Boyer reformó el Código Laboral del Sindicato Vertical, el Ministro Pedro Solbes reformó el INI para su privatización y externalización en la SEPI, el Ministro José María Maravall reformó un sistema universitario obsoleto, creando 150 nuevas especialidades (incluida Odontología, sobre la antigua especialidad de Estomatología; o la especialidad de Filosofía “pura” sobre la Antigua Filosofía y Letras; y con mayor desarrollo de especialidades científicas y tecnológicas en un sistema educativo y universitario obsoleto).

    Pero quedó sin legislar (reglamento) Principios Constitucionales como el Derecho al trabajo y a la vivienda, o el Derecho a la participación de los usuarios en la gestión de algunos Servicios Públicos. Hasta el Derecho de artículos constitucionales de la relación Administración Ctl – Autonomía, su procedimiento está por reglamentar.

    Pero especialmente, quedó sin reformar el Poder Judicial y un arcaico sistema de 200 mil leyes (¿caso único en el mundo?), entre fueros y derechos feudales, y leyes de los antiguos cuatro reinos que aparecen en el escudo español. Si, hasta muy entrado el siglo XXI, estaba vigente la ley de depósito de imprenta de Carlos III (reformada recientemente por imposición de la Comisión Europea), todavía está vigente una ley de amnistía del siglo XIX, como una ley de desahucios por embargo de 1920 que todavía aplica la banca (que en contra de la práctica en cualquier Estado Moderno, que se cancela la hipoteca con el embargo). Etc.

    Porque se copió la Constitución de los Bundesländer de la República Federal de Alemania, de 1949 (bajo ocupación de los Aliados), pero el proceso de institucionalización del Estado de las Autonomías quedó pendiente, al interrumpir la gestión de Adolfo Suárez. La Transición de 1978 no se ha completado y la Administración Central no ha pasado la Transición del 78 (notas en borrador -sin editar- “Populismo de Izquierda Unida, ¿de izquierdas?” en academia.edu y bubok.es)

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