La formación de Gobierno en España y la herencia de la Segunda República

España no consigue formar Gobierno desde que las elecciones generales de diciembre de 2015 transformaron radicalmente su sistema de partidos. La dificultad está relacionada con los cálculos de éstos sobre los posibles costes y beneficios de apoyar o no a gobiernos distintos –en términos de apoyo político de los votantes, de conseguir sus prioridades en cuanto a políticas públicas y de obtener cargos políticos. Las reglas para la formación y censura del Ejecutivo afectan estos cálculos.

Las reglas que España adoptó en la Constitución de1978 son dramáticamente diferentes que las que rigieron durante su primera democracia, la Segunda República (1931-36). Un golpe de estado contra ella llevó a una brutal guerra civil y décadas de un régimen autoritario bajo Francisco Franco. La Constitución actual, adoptada durante la Transición a la democracia, otorga al Parlamento un papel significativo para investir al Gobierno, mientras dificulta simultáneamente que el Parlamento pueda destituir al Ejecutivo.

Por el contrario, la de 1931 daba al presidente de la República un papel crucial en la formación y censura del Gobierno. El Parlamento no tenía un papel formal en su formación, pero era más fácil destituirlo. Las reglas actuales son en parte una reacción a la inestabilidad gubernamental durante la Segunda República.

La Monarquía Parlamentaria: Selección y destitución del Gobierno

De acuerdo con la Constitución de 1978, para formar Gobierno el Monarca nomina un candidato a presidente de Gobierno después de una ronda de consultas con los partidos políticos del Parlamento. A continuación de un debate parlamentario, el candidato se ve sometido a un voto de investidura formal en el Congreso de los Diputados. El candidato a presidente de Gobierno debe recibir el apoyo de la mayoría absoluta de los diputados (≥ 50% + 1 de síes) para ser investido. Si no se alcanza, es suficiente una mayoría de más síes que noes en una segunda votación 48 horas más tarde. Esto significa que un número suficiente de diputados debe votar a favor del candidato o abstenerse, lo cual favorece al candidato en la segunda votación, en un acto público y muy visible para poder formar Gobierno. En otras palabras, los partidos deben revelar sus posiciones de manera muy clara ante los medios de comunicación y el electorado, y afrontar las consecuencias positivas o negativas de sus decisiones.

Pero no son las reglas de investidura las únicas que importan. Los diputados en las democracias parlamentarias pueden destituir a sus gobiernos con una moción de censura. Pero España, al adoptar una modalidad constructiva en su Constitución de 1978, estableció un umbral muy alto para destituir al Ejecutivo. La moción de censura constructiva requiere que una mayoría absoluta de diputados vote para destituir al Gobierno y simultáneamente se ponga de acuerdo para elegir a un nuevo presidente. Así pues, al votar al candidato, los diputados son conscientes de que las reglas hacen que sea muy difícil derrocar a un Gobierno una vez éste ha sido formado.

La Segunda República: El papel del presidente de la República en la selección y destitución del Gobierno

A diferencia de la monarquía parlamentaria actual, el presidente de la República era el jefe del Estado. La Constitución de 1931 estipulaba que el Parlamento elegiría al primer presidente republicano por mayoría absoluta (primera votación) o por el mayor número de votos (segunda). A partir de aquí, el presidente sería elegido conjuntamente por los parlamentarios y por unos compromisarios –igual en número al de diputados– que eran elegidos por sufragio universal. Ese proceso, que en la práctica tuvo lugar sólo una vez en 1936, es una fórmula híbrida interesante entre un presidente elegido por el Parlamento o por el voto popular.

El Parlamento de la Segunda República no se dio a sí mismo un papel formal en la formación de Gobierno. De acuerdo con la Constitución, el presidente «nombrará y separará libremente al presidente del Gobierno, y, a propuesta de éste, a los ministros». Aunque muchos de los ejecutivos que se formaron entre la aprobación constitucional y el inicio de la Guerra Civil plantearon una cuestión de confianza para demostrar que tenían apoyo parlamentario, legalmente se presumía que el Gobierno tenía la confianza del Parlamento a menos que o hasta que formalmente se la retirase (ver aquí).

Con un Parlamento altamente fragmentado en múltiples partidos, el presidente de la República tenía, en la práctica, gran influencia sobre la composición del Gobierno. Las reglas también facilitaban su formación  porque los parlamentarios no necesitaban ponerse de acuerdo antes de que se formara.

Una vez constituidos, los gobiernos de la Segunda República podían ser destituidos más fácilmente de lo que pueden hacerlo hoy en día. La Constitución daba al presidente de la República el poder de destituir «libremente» al presidente del Gobierno, y estipulaba que aquél debía destituir al Ejecutivo si el Parlamento le retiraba su confianza, haciendo que el Gobierno fuera separadamente responsable ante las dos instituciones. El Parlamento podía censurar al Gobierno o a alguno de sus ministros con el apoyo de la mayoría absoluta de sus miembros, en contraste con la moción de censura constructiva de hoy día.

Después de la aprobación de la Constitución de 1931, el Parlamento eligió a Niceto Alcalá Zamora como presidente de la República. El papel de éste en la selección y destitución del Gobierno a menudo fue polémica (ver aquí, aquí y aquí). Entre otras cosas, fue criticado por mantener consultas extensivas antes de elegir al presidente del Gobierno, las cuales se extendieron mucho más allá de los individuos y partidos del Parlamento; aun así, rechazó consultar con las fuerzas políticas que no fueran republicanas. Fomentó la formación de gabinetes que incluían a sus amigos y omitían a líderes de partidos políticos clave; retiró su confianza al presidente del Gobierno Manuel Azaña, cuando éste aún contaba con la confianza del Parlamento; interpretó muy ampliamente su autoridad constitucional para incluir nominaciones que diferían de las preferencias de la mayoría del Parlamento, especialmente después de que las elecciones de 1933 llevaran a la victoria de la derecha política. Además, después de ese año intentó influir en los objetivos gubernamentales a través de notas presidenciales que acompañaban a la nominación del Gobierno.

El presidente republicano Alcalá Zamora también disolvió el Parlamento en dos ocasiones durante su mandato. La Constitución estipulaba que el nuevo Parlamento valoraría la necesidad de una segunda disolución que tuviera lugar durante el mandato de seis años del presidente. Si consideraba innecesaria la disolución, conllevaría la destitución del presidente de la República. En 1936, el Congreso destituyó al Alcalá Zamora cuando consideró innecesaria la segunda disolución. Después de una breve presidencia interina, Manuel Azaña fue elegido su sucesor. Poco después, empezó la Guerra Civil.

La experiencia de la Segunda República influyó en numerosos aspectos de la democracia española actual. La inestabilidad gubernamental, como indican los 17 gobiernos que existieron entre la aprobación de la constitución de 1931 y el inicio de la Guerra Civil en 1936, llevó a los diseñadores de la actual Constitución Española a adoptar instituciones que ellos creyeron que fomentarían su opuesto, la estabilidad. Esas instituciones incluyeron una votación de investidura en el Congreso de los Diputados para seleccionar al presidente del Gobierno y una moción de censura constructiva. Estas reglas, combinadas con el nuevo sistema de partidos, han hecho más difícil formar Gobierno.

(Este ensayo fue originalmente publicado en inglés en ‘Presidential Power’)

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