La hora de la Seguridad Social

Ningún país, tampoco España, se puede permitir el despropósito de ignorar los retos que deben afrontar los sistemas de Seguridad Social.

No resulta fácil abordarlos, por su dimensión económica, los millones de personas afectadas, los derechos en juego, los intereses en conflicto y el impacto político de todo lo que afecta a pensiones. Mucho menos en un momento marcado por la brutal aceleración de los cambios, una elevada volatilidad política gobernada –es un decir– por un tacticismo insomne. Y con fuerzas políticas que compiten en ofrecer respuestas simplistas a problemas complejos, en un intento de ofrecer satisfacción, que no solución, a una ciudadanía perpleja y desconcertada que exige seguridad y soluciones inmediatas y penaliza las respuestas complejas y a medio plazo.

A pesar de estas dificultades, hoy estamos ante una gran oportunidad. La Opinión emitida hace unos días por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) aporta un diagnóstico equilibrado de la situación de la Seguridad Social española. Se reconocen retos importantes, pero se huye del alarmismo al que nos tienen acostumbrados el Banco de España y otras instituciones. No hace falta coincidir con el conjunto de la Opinión de la AIReF para reconocer que ofrece un diagnóstico que puede facilitar un punto de encuentro y la construcción de soluciones consensuadas; condición necesaria, aunque no suficiente, para su utilidad.

La Seguridad Social española tiene hoy un desequilibrio entre ingresos y gastos, un déficit estructural, entre el 1,3% y el 1,5% del PIB. Y nuestra primera tarea es  identificar las causas de este desequilibrio. Parece evidente que no es lo mismo imputarlo a un gasto excesivo que a unos ingresos insuficientes. En este sentido, situar los datos en un contexto europeo nos puede ayudar.

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España dedica a prestaciones de seguridad social, según datos de Eurostat, cerca del 12% del PIB; casi el triple de recursos que en 1978 – tomen nota, por favor, los amantes de los análisis ucrónicos–, aunque por debajo de la mayoría de países de la ‘eurozona’ (Austria,13,9%; Finlandia,14,2%; Francia,14,9%; Italia,15,7%).

Existe un amplio acuerdo que en las próximas décadas la Seguridad Social va a soportar las tensiones de un doble impacto. De un lado, va a aumentar el gasto en pensiones incluso manteniendo la intensidad protectora actual; mucho más si se mejora la cobertura que, en el caso de algunos colectivos, deviene vital. Las razones son, entre otras, un aumento del número de pensionistas y un efecto sustitución de las pensiones antiguas por las nuevas, en principio más elevadas aunque la depreciación salarial de los últimos años esté atenuándolo. Desde la perspectiva de los ingresos, asistiremos a los impactos producidos por los cambios en el empleo, de manera que se puede asegurar que no tenemos garantizados los recursos necesarios, al menos con la actual estructura de financiación del sistema.

Pero para acertar en las respuestas no basta con esta foto de Meteosat; necesitamos identificar bien y diferenciar la naturaleza y temporalidad de los retos del sistema. A corto plazo, debemos afrontar una caída de ingresos por cotizaciones que no es sólo consecuencia de la pérdida de empleo durante la crisis, sino de las políticas del Gobierno de Mariano Rajoy. La reforma laboral forzó la depreciación de los salarios y, con ello, deterioró los ingresos por cotizaciones. Las exenciones de cuotas para incentivar supuestamente la contratación detrajeron ingresos por cotizaciones. Lo mismo que sucedió cuando, para ahorrarse gastos en desempleo, se forzó legalmente la jubilación anticipada de los perceptores de subsidios asistenciales. Se aprobaron medidas de ajuste laboral duro, que redujeron los ingresos del sistema y aumentaron los desequilibrios. Ahora llegan las lamentaciones por sus efectos.

Un segundo reto –éste, a unos años vista– se nos presenta en forma de aumento del gasto en pensiones que comportará la entrada en la edad de jubilación de las generaciones del ‘baby boom’ (nacidos entre 1958 y 1977). No deberíamos perder de vista que, siendo un factor con un impacto económico significativo, la entrada en estas dimensiones de nuevos pensionistas es un factor acotado en el tiempo.

Un tercer reto, el más estructural a medio/largo plazo, supone afrontar la coincidencia en el tiempo de los cambios demográficos –natalidad, aumento de la expectativa de vida e inmigración– y la profunda mutación que está sufriendo el empleo.

Aquí vuelven aparecer fuertes dosis de hipocresía social. Somos conscientes, o deberíamos serlo que Europa –España también– van a necesitar económicamente de la aportación de la inmigración como un factor estructural y, en cambio, se rechaza por apriorismos ideológicos con un fuerte contenido xenófobo. Los primeros efectos de esta actitud ya se están percibiendo en Hungría, donde el Gobierno intenta responder a la falta de mano de obra con la conocida como ‘ley de la esclavitud’, por la que se podrá obligar a trabajar entre 250 y 400 horas extras; y en Alemania, donde los primeros síntomas de recesión parecen apuntar, entre otras cosas, a la falta de mano de obra cualificada en algunos sectores industriales y länders. Merkel lo vio venir y de ahí su política migratoria.

Esta hipocresía social va acompañada del fariseísmo de algunas opciones empresariales y políticas. Si las empresas que controlan producto y mercado externalizan la producción de bienes o servicios, y las llamadas economías de plataforma convierten en no laborales relaciones que hasta ahora cotizaban como asalariados al Régimen General, también se están externalizando costes y riesgos. En este caso, hacia las personas trabajadoras en forma de más precariedad, y hacia la Seguridad Social en forma de menos ingresos y más gastos. No se puede apostar por la desregulación, la precariedad laboral y luego lamentarse del impacto que ello tiene en el terreno de la sostenibilidad financiera de la Seguridad Social.

En el terreno de las respuestas, la Opinión de la AIReF también permite construir puntos de encuentro entre la sostenibilidad financiera y la suficiencia social, dos criterios que deben equilibrarse.

En este sentido, la transferencia del déficit de la Seguridad Social a déficit del Estado parece una buena idea. No afecta a los compromisos con la Unión Europea, pero permite dar una respuesta más coherente y realista. Por el origen de este déficit, en parte generado por una infra-aportación del Estado y porque la fórmula actual de los prestamos del Estado a la Seguridad Social para cubrir este déficit es una ficción. Es una medida que reduciría las incertidumbres, que nunca son buenas compañeras para afrontar los retos de futuro.

En esta dirección, imputar al Estado aquellas partidas que no son estrictamente contributivas por tratarse de gastos de gestión del sistema o de prestaciones económicas a las que se accede no por criterios contributivos –haber cotizado–, sino asistenciales –cubren una necesidad–, puede racionalizar la estructura de gasto y aliviar tensiones.

Aumentar los ingresos por cotizaciones también es clave, a través de la mejora del empleo, en cantidad y calidad –el aumento del Salario Mínimo Interprofesional es un buen ejemplo. También transfiriendo parte de los ingresos hoy destinados a prestaciones por desempleo a cotizaciones para pensiones, sin aumentar el conjunto de los costes laborales de las empresas. No deberíamos olvidar la potencialidad que tiene el aumento de las bases máximas, muy topadas en los últimos años. Aportan ingresos y solidaridad, especialmente de parte de las rentas salariales más elevadas. Aunque es cierto que eso debería ir acompañado de una actualización de la pensión máxima, porque si aumenta el diferencial actual del 33% entre la base máxima de cotización ( 4.070,10 euros) y la pensión máxima (2.659,41 euros) se estará incentivando las estrategias de fraude o elusión en las cotizaciones por parte de los salarios más elevados.

A medio plazo, debieramos abordar una nueva estructura de financiación de la Seguridad Social en la que tuvieran un mayor peso los ingresos de origen fiscal, vía transferencias del Estado. Es el desenlace natural para afrontar un cambio de modelo productivo en el que tendrá lugar –ya ha comenzado– una intensa sustitución de mano de obra por tecnología, en su sentido más amplio. Los resultados de una mayor productividad deben beneficiar también a la sostenibilidad de la Seguridad Social. Hacer pagar cotizaciones a los robots –una ocurrencia que resurge periódicamente– no es la solución. Supone tener una imagen muy limitada y estereotipada del proceso que está en marcha y comportaría penalizar la innovación, lo que no parece un buen camino. En cambio, parece más lógico plantear que no sea sólo el factor trabajo el que corra con el peso de la financiación de la Seguridad Social. Y eso puede hacerse por la vía de las transferencias fiscales del Estado, con lo que se consigue diversificar las fuentes de ingresos y acercar más la estructura de financiación a la de la mayoría de países de la UE.

En el escenario que proyecta la opinión de la AIReF para mediados de siglo se dibuja el gasto en pensiones en un terreno asumible, por debajo del 14% del PIB, lo que sitúa a España en un escenario muy parecido al de la mayoría de países europeos.

Para ello, sugiere mantener y profundizar los términos de la reforma del 2011 y dar marcha atrás en aquellas medidas de contención del gasto que se han demostrado no sostenibles políticamente, como el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP) aprobado en solitario por el PP en 2013. Los argumentos son evidentes: el IRP condena a los pensionistas actuales a una revalorización del 0,25%, lo que comportaría a medio plazo una reducción real de la pensiones y una caída de ocho puntos en la tasa de cobertura de las pensiones sobre los salarios. Ello, además de un fuerte impacto social, supondría erosionar la legitimación social del sistema público de la Seguridad Social. La cuantía de las pensiones iniciales tiene en nuestro sistema un fuerte carácter contributivo que reconoce el esfuerzo de cotización hecho a lo largo de la vida laboral. Si después de la jubilación la pensión reconocida inicialmente, en virtud de este esfuerzo contributivo, pierde continuamente poder adquisitivo se produciría una fuerte deslegitimación del sistema.

Es cierto que el IRP aprobado en 2013 permite teóricamente subidas por encima del 0,25%, pero ello depende o del aumento de los ingresos por cotización o de la cantidad de las transferencias que el Estado aporte a la Seguridad Social en los Presupuestos. Y no parece nada lógico, ni justo, que el derecho a la revalorización de las pensiones, reconocido constitucionalmente, dependa de decisiones discrecionales del poder político.

En este sentido, los intentos de encontrar nuevas fórmulas de revalorización distintas a la evolución del IPC, relacionadas con el PIB o la evolución de los salarios, comportan algunos problemas. Pueden tener un comportamiento pro-cíclico, en la medida que subirían más o menos en función de la evolución del PIB o la media de los salarios. Además de reincidir en el mismo problema, se haría depender el poder adquisitivo de las pensiones –un concepto ciertamente laxo– no de un derecho al que se accede por haber contribuido a ello, sino de factores ajenos a los pensionistas.   

Otra orientación que plantea la AIReF es acercar la edad efectiva de jubilación (62,4 años), por debajo de los 64,3 que es la media de la media de los países OCDE, a la edad legal, que después de la reforma del 2011 está entre los 65 y 67 años. Aquí el debate se plantea en la manera de conseguir este objetivo. De nuevo, aparece la fuerte interrelación entre las políticas laborales de las empresas y los poderes públicos, y su incidencia en la Seguridad Social. Mientras las empresas continúen usando la sustitución de personas mayores por trabajadores jóvenes como una manera de reducir costes laborales; mientras los salarios que se ofrecen a las personas de más de 55 años en paro supongan una caída importante de sus ingresos y cotizaciones; mientras se obligue a los perceptores del subsidio asistencial a jubilarse anticipadamente, como impuso el PP y ahora se ha revertido; mientras no se facilite la adaptación de los trabajadores a empleos más acordes con su edad; mientras se continúe alarmando a las personas con edades cercanas a la jubilación con futuros recortes de las pensiones y se incentive su jubilación anticipada; mientras todo eso y más cosas continúen sucediendo, no va a ser posible acercar la edad efectiva de jubilación a la edad legal. Y la solución no puede ser penalizar legalmente, aún más, la jubilación anticipada de personas –algunas con larguísimas carreras de jubilación– por una decisión que en muchas ocasiones les viene impuesta. En todo caso, existen en este ámbito márgenes importantes para intervenir. La actual legislación tiene efectos perversos, especialmente en relación a las diferencias que establece en los coeficientes de penalización de la jubilación anticipada entre las que la ley considera que son forzosas y las que califica de voluntarias.

Por último, y en relación a la idea de aumentar el período de cómputo de las pensiones a toda la vida laboral de las personas, creo que no se debería adoptar ninguna medida hasta no disponer de una valoración detallada sobre el impacto que ha tenido y cómo ha afectado a cada colectivo el cambio de 15 hasta 25 años que, de manera progresiva, fijó la reforma del 2011. Y también de una proyección –que es posible realizar con los datos de las vidas laborales de que dispone la Seguridad Social– sobre el impacto que tendría esta ampliación del período de cómputo para calcular la pensión y, sobre todo, las diferencias de impacto entre colectivos; atendiendo a una especial mirada de género, no sea que con esta medida se esté provocando una nueva discriminación.

Más allá de la letra pequeña y los detalles, que en materia de pensiones son muy importantes, me interesa destacar dos ideas. Ha llegado la hora de la Seguridad Social, la hora de afrontar este reto, antes de que nos visite una nueva recesión. Y la opinión de la AIReF es un buen terreno de juego para intentar el acuerdo social y político que necesitamos.

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