La identidad institucional de las administraciones independientes

Las conocidas como Administraciones independientes (la Comisión Nacional del Mercado de Valores, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el Consejo de Seguridad Nuclear, el Banco de España o la Agencia de Protección de Datos, por mencionar las que indiscutiblemente encajan en esta figura) son un fenómeno organizativo arraigado en España y en todos los países de nuestro entorno cultural, económico y político desde hace décadas. La relevancia de sus funciones, hace que aparezcan a menudo en el debate político, especialmente cuando llega el momento de renovar los titulares de sus órganos rectores. En esos momentos es bueno reflexionar sobre el papel que juegan en nuestro sistema institucional, su finalidad y sentido de acuerdo con las leyes que las regulan.

Las administraciones independientes son organismos administrativos configurados legalmente de modo que el Gobierno, y el resto de la Administración, carecen de facultades para intervenir en su dirección con la finalidad de neutralizar políticamente su actividad. Por ejemplo, ADIF es un instrumento para el desarrollo de la política ferroviaria del Gobierno, pero el Consejo de Seguridad Nuclear no es un medio institucional para que el Gobierno implemente su política nuclear. Y eso no deja de ser así (o no debería dejar de serlo), porque sea el Gobierno (en ocasiones con una limitada participación parlamentaria) el que designe a los miembros de sus órganos rectores. Cuando las leyes de creación de estos Organismos atribuyen al Gobierno esa función, no lo hacen como una manifestación de la potestad del Gobierno de dirigir la política y la Administración (recogida en el artículo 97 de la Constitución), sino como un mandato para que designen a personas que, por sus características, puedan desempeñar su función con rigor técnico e independencia del Gobierno y de los sujetos que estas Administraciones supervisan.

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Lo anterior no supone una alternativa tecnocrática incompatible con la mencionada atribución constitucional al Gobierno de dirigir la política y la Administración (sin que esto signifique un partisanismo político que la propia Constitución prohíbe en su artículo 103). El natural encaje constitucional de estas Administraciones responde al tipo de funciones que desarrollan. Funciones que prefiero definir como de supervisión, porque el término regulación (que ha tenido más éxito) es más ambiguo, y a veces remite a la idea de ordenación de un sector. Y, con alguna excepción que tiene que ver con el Derecho de la Unión y la atribución a la Unión Europea de algunas competencias derivadas de nuestra Constitución, esta Administración no ordenan sectores, no toma las decisiones que los configuran atendiendo a los diferentes intereses en presencia, tarea que es ineludiblemente política (si bien es razonable que se desarrolle con rigor técnico), sino que dirigen su actuación a garantizar que esa ordenación se cumple de modo efectivo. Y para ello es positiva una mínima independencia.

Lo es porque la independencia garantiza previsibilidad y certeza en la aplicación de esa ordenación, en suma, seguridad jurídica. Esto no es incompatible con el cambio de las reglas del juego cuando la sociedad, a través de unas elecciones, transmite a los representantes políticos su voluntad de cambiarlas. Pero en un sistema responsable, en el que cada decisión se someta al control que le es propio (político o judicial, por ejemplo), ese cambio debe hacerse por las instancias a las que institucionalmente les corresponde. E institucionalmente, la finalidad de estas Administraciones no es la de adoptar decisiones políticas, sino la de garantizar que las decisiones previas de ordenación de un determinado sector (el ferroviario, el de la energía nuclear, el mercado de valores) se aplican con objetividad y rigor, y para eso el legislador ha entendido que en ocasiones una particular posición de independencia es necesaria.

Para conseguir esa finalidad última, las leyes que regulan estos Organismos contienen diferentes garantías de su independencia. Entre otras, la exclusión expresa de que sus órganos rectores puedan recibir instrucciones del Gobierno, la limitación de las causas de cese de sus miembros de manera que un nuevo Gobierno no tenga la capacidad de “conquistar” estos Organismos cuando accede al poder, o la exigencia de que los titulares de esos órganos reúnan determinadas características destinadas a intentar asegurar su independencia y capacidad técnica. Pero las previsiones legales no bastan para asegurar el funcionamiento independiente de estos Organismos. Es esencial que todas las partes implicadas en su funcionamiento asuman que esa independencia es el rasgo institucional esencial de unas Administraciones fundamentales para el correcto funcionamiento de sectores vitales en nuestra economía y plenamente compatibles con los principios esenciales de un Estado democrático.

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