La jubilación de los jueces polacos, bajo el control europeo

En su ultima sentencia contra Polonia, de 24 de junio de 2019 (C-619/18), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se pronunció sobre las reglas de la jubilación de los jueces de la Corte Suprema (CS) polaca. Para los que tienen un mínimo conocimiento en las cuestiones de la independencia judicial, esta sentencia no fue una gran sorpresa. Como esperaban muchos juristas, el TJUE declaró contrario al Derecho de la Unión el mecanismo que reduce la edad de jubilación de los jueces de la CS (de 70 a 65 años), permitiendo aplicar esta medida a los nombrados antes de su entrada en vigor (el 3 de abril de 2018).

Por otra parte, el TJUE rechazó la posibilidad de atribuir al presidente de la República la facultad discrecional para prorrogar la función jurisdiccional de los jueces de la CS una vez alcanzada la nueva edad de jubilación.

Vale la pena mencionar que la sentencia es la segunda decisión del TJUE en este asunto. A mediados de diciembre de 2018, este Tribunal adoptó una medida cautelar y ordenó la suspensión de las previsiones sobre la reducción de la edad de jubilación. Obligó a las autoridades polacas a adoptar todas las medidas necesarias para que los jueces de la CS afectados por esas disposiciones pudiesen continuar ejerciendo sus funciones en los mismos puestos y disfrutando de los mismos derechos, condiciones de empleo y estatuto que los aplicables antes de entrada en vigor de la nueva ley. 

La medida cautelar, junto con otras iniciativas adoptadas por los órganos de la UE contra el Gobierno polaco por las violaciones del principio de la independencia judicial, provocaron un cambio de la legislación desde 1 de enero de 2019. Quedaron derogadas las disposiciones que reducían la edad de jubilación de los jueces nombrados anteriormente y las que facultaban al presidente de la República a autorizar la prórroga de las funciones jurisdiccionales. Para todos los jueces de entre 65 y 70 años, el legislador hizo posible que volvieran al estado activo. Al mismo tiempo, el Parlamento aplicó un instrumento de presión económica: los jueces no fueron obligados a regresar a las funciones jurisdiccionales y podían seguir jubilados conservando el 100% de su remuneración (en condiciones normales, es el 75%).

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Gran parte de los jueces, cansados de los constantes ataques políticos, ha decidido seguir jubilados. Además, el Gobierno polaco, buscando evitar la sentencia definitiva, consideró que, por los cambios legislativos, el procedimiento ante el TJUE quedaba sin objeto. Estos argumentos no convencieron al Tribunal, que considera que la existencia de un incumplimiento debe ser apreciada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba en el momento de iniciar el procedimiento, y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta.

Antes de analizar la sentencia, vale la pena presentar el marco jurídico de la jubilación de los jueces en Polonia. La Constitución polaca es muy parca al respecto. Menciona solamente que esa edad debe ser determinada por la ley ordinaria (artículo 180.4), pero no establece ningún límite de tipo material, dando una amplia libertad al Parlamento. Interpretando estas disposiciones, el TC polaco indica que al establecer la edad de la jubilación, el legislador debe respetar la independencia judicial y otros valores constitucionales. La antigua ley de la CS de 2002 la fijaba en 70 años.

Estas disposiciones fueron modificadas por la nueva ley de la CS de 8 de diciembre de 2017 (que entró en vigor 3 de abril de 2018), fijando la edad de jubilación en los 65. Pero antes de alcanzar esa edad, podían presentar una declaración en la que indicaban su deseo de continuar ejerciendo sus funciones; junto con una certificación médica. La declaración se presentaba ante el presidente de la República, quien concedía una autorización de prórroga de funciones en la CS. Antes de hacerlo, estaba obligado de solicitar un dictamen al Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ).

La autorización del presidente era por tres años y podía ser renovada una vez por el mismo periodo. Según la ley de 2017, la reducción de la edad de jubilación (de 70 a 65 años) se refería también a los jueces que hubieran alcanzado los 65 en la fecha de entrada en vigor de las nuevas reglas. También ellos podían pedir autorización al presidente de la República.

Estas disposiciones afectaron con carácter inmediato a 27 de los 72 jueces de la CS en activo en la fecha de entrada en vigor de la nueva ley, entre ellos a su presidenta primera. Hay que señalar que la Constitución establece un mandato de seis años para este cargo de la CS (artículo 183.3).

Desde el principio, las nuevas reglas despertaron una gran preocupación entre la mayoría los juristas (aunque había algunos fieles al Gobierno) y organizaciones internacionales. Porque, simplificando, se aprovechaba el silencio de la Constitución para tratar de echar a los jueces con más experiencia y para otorgarle al factor político (presidente de la República) la posibilidad de decidir dos veces, de manera discrecional, sobre la prórroga de las funciones jurisdiccionales (de 65 a 68 y de 68 a 71).

Tampoco cabe ninguna duda de que el legislador, a través de una ley ordinaria, modificó una norma constitucional. Según la Constitución, el mandato de la presidenta primera de la CS debía finalizar el 30 de abril de 2020, y como efecto de la nueva ley se produjo el día de su entrada en vigor: el 3 de abril de 2018.

En su sentencia, el TJUE recuerda la jurisprudencia anterior (sobre todo, las sentencias de 27 de febrero de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C64/16, y de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality, C216/18 PPU). Indica que para cumplir las disposiciones del artículo 19.1.2º de la TJUE de establecer un sistema de vías de recurso que garantice la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, los estados miembros están obligados, en particular, a garantizar que los tribunales (cortes) nacionales respeten la exigencia de independencia judicial, que forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a un juicio justo. Éste está garantizado, en particular, por el artículo 47.2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. No cabe duda de que en el sistema de la UE es fundamental una confianza mutua entre los estados miembros (en particular sus órganos jurisdiccionales) y el respeto de los valores en los que se fundamenta la UE, entre ellos el Estado de Derecho.

Teniendo en cuenta lo anterior, el TJUE recuerda que el principio de inamovilidad exige, en particular, que los jueces puedan permanecer en el ejercicio de sus funciones en tanto no hayan alcanzado la edad de jubilación forzosa o hasta que termine su mandato cuando éste tenga una duración determinada. Aunque no tiene carácter absoluto, este principio sólo puede ser objeto de excepciones cuando existan motivos legítimos e imperiosos que lo justifiquen, y siempre que se respete el principio de proporcionalidad.

Según el TJUE, el Gobierno polaco no ha demostrado que la medida controvertida constituya un medio adecuado y no ha justificado que fuera necesario imponer la jubilación forzosa de los jueces. El Tribunal rechazó el argumento gubernamental de que la reducción de la edad de jubilación a 65 años se debió a la voluntad de armonizarla con la general de jubilación aplicable al conjunto de los trabajadores de Polonia. Esa edad general no supone una jubilación forzosa de los trabajadores, sino meramente el derecho, y no la obligación, de poner fin a su actividad profesional y percibir, en tal caso, una pensión de jubilación.

El TJUE expresó serias dudas sobre que la reforma de la CS estuviera inspirada en tales objetivos, en lugar de la voluntad de apartar a un determinado grupo de jueces de la Corte. Además, estaba la concesión de prórrogas en manos del presidente de la República. En este contexto, es muy difícil defender que es realmente una armonización con la edad general de jubilación (65 años), porque en el caso de las dos prórrogas un juez puede seguir activo hasta los 71 años.

Por lo que respecta a la prórroga en sí misma, el TJUE no excluye la existencia de tal mecanismo, pero obliga los estados miembros a velar por que las condiciones y las modalidades a las que se le sujeta no puedan menoscabar el principio de independencia judicial. La circunstancia de que un órgano como la Presidencia de la República (Poder Ejecutivo) tenga atribuida la facultad para decidir si concede o no una prórroga no basta, por sí sola, para concluir que se ha violado dicho principio. No obstante, es importante asegurarse de que las condiciones materiales y las normas de procedimiento que rigen la adopción de tales decisiones respeten a la impermeabilidad de los jueces frente a elementos externos.

En este contexto, en primer lugar, el TJUE indica que la prórroga prevista en la nueva ley tiene un carácter totalmente discrecional, por cuanto su adopción no está en sí sometida a ningún criterio objetivo y verificable y no debe estar motivada. Además, no cabe interponer recurso judicial contra esa decisión.

En segundo lugar, la participación del Consejo Nacional de la Judicatura puede objetivar este proceso, siempre que este organismo sea independiente de los poderes Legislativo y Ejecutivo. De esta forma, el TJUE se refiere entre líneas a las dudas acerca la autonomía del CNJ, objeto de otro procedimiento ante el Tribunal. Pero aquí tampoco existe norma que obligue el Consejo a motivar sus dictámenes, con lo que su participación no puede contribuir a orientar de manera objetiva al presidente de la República en el ejercicio de la facultad que se le atribuye para autorizar o denegar la prórroga del mandato de un juez.

La sentencia de 24 de junio 2019 demuestra que el TJUE ha asumido parcialmente el papel del Tribunal Constitucional polaco, que actualmente está paralizado y subordinado al factor político. El Tribunal de Luxemburgo ha ejercido un control de las normas nacionales y ha podido concretar el principio de la independencia judicial, un marco común para todos los estados miembros de la UE en Polonia, piedra angular de la construcción de todo Estado de Derecho.

La reacción frente a la sentencia ha sido muy rápida porque el legislador polaco cambió la ley antes de la resolución definitiva. Esto no resuelve todos los problemas acerca del Poder Judicial en Polonia. En la misma ley de la CS hay normas que diferencian la edad de jubilación de los hombres y de las mujeres, lo que también suscita la preocupación de la UE. Además, existen dudas muy serias, confirmadas últimamente en la opinión del abogado general de 27 de junio de 2019, sobre la mencionada autonomía del CNJ. Hay que esperar que, en este asunto, los órganos de la UE también defiendan con éxito la independencia judicial en Polonia. 

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