La Justicia polaca, en manos de la europea

El Poder Judicial en Polonia sigue bajo una presión política muy fuerte. El 25 de marzo 2019, el Tribunal Constitucional (TC) dictó una sentencia (K 12/18) sobre la legitimidad de la composición del actual Consejo Nacional de Judicatura (CNJ). Este caso demuestra por qué, desde finales de 2015, el Gobierno y la mayoría parlamentaria implementaron con éxito la idea de tomar el control sobre el TC. El cuestionamiento de la independencia de esta jurisdicción, necesario para poder legitimar cambios legislativos de dudosa constitucionalidad, provocó una profunda crisis y suscitó preocupación y críticas por parte de numerosas organizaciones internacionales, incluidos la Unión Europea y el Consejo de Europa. Gracias a las modificaciones de los últimos años, el Poder Ejecutivo polaco se ha esmerado en guardar las apariencias de legalidad e imperio de la Ley mientras que, en realidad, el TC, en vez de ser el guardián de la Constitución, se ha convertido en un ‘tribunal anticonstitucional’ donde algunas de las sentencias están dictadas por personas que no ostentan la condición de magistrados (llamados dobles de magistrados).    

Éste fue el caso de la sentencia K 12/18, de 25 de marzo, en la que el TC examinó la constitucionalidad de la ley del CNJ aprobada por el Parlamento en diciembre 2017 pese a las manifestaciones y la crítica internacional. De acuerdo con la Constitución, el CNJ vela por la independencia de las Cortes y la autonomía de los jueces. Una de sus competencias básicas (y exclusivas) es la de solicitar al presidente de la República el nombramiento de un juez. La independencia del mismo Consejo afecta directamente, por tanto, a la autonomía de los jueces. Un cuerpo políticamente subordinado no puede ejercer su competencia de nombrarlos de manera independiente.

La composición del Consejo es mixta: la Constitución prevé que esté compuesto por representantes del Poder Judicial (el presidente primero de la Corte Suprema, el presidente de la Corte Superior Administrativa y 15 magistrados), del Poder Legislativo (cuatro diputados y dos senadores) y del Poder Ejecutivo (el ministro de Justicia y un representante del presidente de la República). No cabe duda que en la composición del CNJ predomina el factor judicial (17 magistrados de 25 personas). Los autores de la Constitución, teniendo en cuenta la función del CNJ, implementaron deliberadamente este reparto de fuerzas.

En lo que se refiere al modo de elección de los magistrados para el Consejo, la Constitución prevé únicamente que el CNJ se compone de «15 magistrados elegidos de entre los magistrados de la Corte Suprema, jueces de cortes ordinarias, cortes de lo contencioso-administrativo y cortes militares». No se indica expresamente quién los elige pero hasta ahora, debido al requisito de independencia del Poder Judicial, se asumía que lo hacían los propios jueces. La regulación anterior establecía unas elecciones directas a todos los niveles de la Judicatura (los de las cortes de instancias inferiores elegían a sus representantes que, después, junto con los jueces de las instancias superiores, elegían a los 15 magistrados miembros del CNJ).

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Las modificaciones introducidas en diciembre de 2017 consistieron en quitar a los jueces la posibilidad de elegir a sus representantes y autorizar a la Cámara Baja del Parlamento polaco (Sejm) a elegir los 15 magistrados miembros del CNJ. El Gobierno y la mayoría parlamentaria, utilizando un argumento populista, alegan el principio de soberanía de la Nación indicando que los diputados son los únicos que disponen de la legitimación democrática. Sin embargo, esta opinión no refleja la interpretación funcional ni sistémica de las disposiciones constitucionales. Debido a la separación y el equilibrio de los poderes, y a los requisitos de la independencia y la autonomía del Poder Judicial, es difícil ver como constitucional una regulación que encarga al factor político (Sejm) la elección de una mayoría decisiva de los miembros del CNJ. Además, la Constitución indica precisamente los casos en que esta competencia creativa le pertenece al Parlamento («cuatro miembros elegidos por el Sejm entre los diputados y dos miembros elegidos por Senado entre los senadores»). Tampoco las normas internacionales permiten adoptar unas soluciones que marginan la voz de la Judicatura, asegurando a los poderes Ejecutivo y Legislativo una influencia decisiva en el proceso de designación de jueces y magistrados.

Pese a estos argumentos, el TC no tuvo problemas en declarar la constitucionalidad del actual modelo de elección. El Tribunal subrayó que la Carta Magna no determina detalladamente cómo debiera ser este proceso y no excluye expressis verbis que lo hagan los diputados. Argumentó que es el legislador quien tiene la amplia libertad de configurar cómo se eligen los magistrados, y el hecho de que el CNJ sea el representante del entorno judicial no significa que lo tengan que hacer sus mismos integrantes.

No cabe duda que la sentencia del TC fue una manifestación de la instrumentalización de ciertas ambigüedades lingüísticas que aparecen en el texto de la Constitución. La elección, por parte de Sejm, de 15 magistrados miembros del CNJ, junto con el mecanismo constitucional de nombramiento de los jueces por parte del presidente de la República, son unos instrumentos que conllevan un aumento de la injerencia política en el funcionamiento de la Administración de Justicia.

Lo saben todos menos el TC. Los jueces de varias cortes y de varias instancias siguen protestando contra el modelo actual alegando que el CNJ no puede ser su representante porque no cumple los requisitos de independencia. Desafortunadamente, muchos de estos jueces ‘rebeldes’ se enfrentan a consecuencias disciplinarias, lo que motivó que la Comisión Europea iniciara, el 3 de abril 2019, un procedimiento de infracción contra Polonia.

Tampoco las organizaciones internacionales asumen que el Consejo actual sea un órgano autónomo y libre de influencias políticas. En septiembre 2018, la Red Europea de Consejos de Justicia (RECJ) suspendió la membresía del Consejo polaco. Esta organización, que reúne todos los consejos de la Unión Europea, llegó a la conclusión de que la composición actual del CNJ no garantiza su separación de poderes, por lo que viola el Estatuto de la RECJ. Es una manifestación muy clara de falta de confianza en el Consejo polaco y un llamamiento a cambios para restaurar la constitucionalidad del mismo. El TC ha hecho caso omiso a todas estas voces.

Junto con la ley que modificaba la manera de elegir los magistrados miembros del CNJ, el Parlamento polaco aprobó en diciembre de 2017 la nueva ley de la Corte Suprema (CS). Este órgano se ha convertido igualmente en el objeto del asalto político al Poder Judicial. Los cambios en el estatus legal de la CS, en general, consistían en dos modificaciones: primero, tenía un carácter personal, porque el legislador decidió reducir la edad de jubilación de los jueces de 70 a 65 años, afectando también a aquellos que en el momento de la entrada en vigor de la ley hubieran cumplido los 65. Gracias a la iniciativa de la Comisión Europea, que alegó el riesgo de crear un perjuicio grave e irreparable para la independencia judicial, el 17 de diciembre 2018 el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) adoptó una medida cautelar y ordenó la suspensión de las previsiones sobre la reducción de la edad de jubilación.

El segundo cambio era de carácter organizativo: preveía numerosos cambios de la estructura de la CS, creando una nueva división entre las cámaras e instaurando unas nuevas. Esta modificación, sin duda, está relacionada directamente con el estatus de CNJ. La creación de las cámaras –que conlleva la necesidad de designar a los jueces y magistrados que las compongan– debe también analizarse de forma contrastada con los referidos cambios del modo de elegir a los miembros del CNJ. Se crea entonces el mismo problema que existe en el Tribunal Constitucional con los dobles de magistrados. Un órgano cuya composición es ilícita asigna nuevos magistrados, quienes por este motivo tampoco cumplen los requisitos necesarios en el Estado de derecho. Su participación en la emisión de sentencias despierta entonces serias incertidumbres acerca de la validez de tales resoluciones y crea un caos en el sistema legal.

Éste fue el motivo de varias cuestiones preliminares dirigidas al TJUE por la CS. La Corte polaca pregunta si el funcionamiento del CNJ en su composición actual es conforme al derecho de la UE en materia de la independencia e imparcialidad judicial. Se trata de aclarar si las nuevas cámaras de la CS, compuestas por los magistrados indicados por el CNJ, cumplen los requisitos de una corte a la luz de los principios y valores de la UE.

La decisión del TJUE sobre estos asuntos se conocerá este mes, pero muy probablemente el Tribunal de Luxemburgo no aceptará ni el estatus actual del CNJ ni de las nuevas cámaras de la CS. Esto suscitará una situación interesante, porque por un lado el Gobierno dispondrá de una sentencia favorable del Tribunal Constitucional y otra desfavorable del Tribunal de Justicia de la UE. Está claro que, en este caso, un Gobierno populista va a utilizar el argumento constitucional frente al derecho europeo, creando una innecesaria tensión internacional.

La Justicia europea es la última esperanza para la independencia del Poder Judicial polaco. Sólo ella es capaz de frenar esta legislación en cadena que ha subordinado al factor político, parcial o completamente, las instituciones judiciales mas importantes del país (el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de Judicatura y la Corte Suprema). Hay que contar con que la posición de los órganos de la UE sea consistente, porque el buen funcionamiento de la Administración de Justicia en Polonia y su imparcialidad es del interés común de toda la UE.    

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