La necesaria cooperación entre administraciones en clima y energía

Las políticas en materia de energía y clima, en el marco de la transición energética a 2050, se han puesto en marcha muy recientemente en nuestro país, y a tenor de los recientes resultados electorales, es previsible la continuidad de estas políticas y la recuperación del tiempo perdido respecto a los países de nuestro entorno y a las estrategias de la Unión Europea (Hoja de Ruta de la Energía 2050).

Hay mucho por hacer, y el mayor reto no es la adopción de la –ingente–normativa que adapte nuestro marco jurídico energético y sectorial para hacer posible esta convergencia. El mayor reto es cultural y educacional, pues los agentes de la transición energética, quienes han de hacer posible un modelo energético justo y sostenible de generación distribuida, somos todos nosotros, el conjunto de la sociedad, los ciudadanos y las estructuras institucionales.

[Con la colaboración de Red Eléctrica de España]

No es fácil inducir en la ciudadanía nuevos comportamientos respecto a un insumo que tiene a un cómodo clic en cualquier rincón de su casa. Políticas públicas habrá que presenten las nuevas posibilidades de suministro energético como una opción asequible, practicable y económicamente ventajosa; y ambientalmente imprescindible. Baste recordar la eficacia de determinadas políticas públicas que sacaron de la insana esclavitud del tabaquismo a millones de personas en un tiempo récord. Es pues posible, y urgente, a la vista de las necesidades ambientales y del rapidísimo posicionamiento de las grandes compañías energéticas en el sector renovable: ahora nos toca a nosotros.

Cuestión distinta es el cambio cultural de los agentes institucionales, de las administraciones públicas, que en éste y muchos otros contextos habrían de transitar desde una cultura administrativa de lo unilateral a un planteamiento de gestión coordinada de forma permanente, desde un gobierno piramidal y jerarquizado a una gobernanza multilateral y multi-nivel. Nos lo han dicho los expertos muchas veces; Banco Mundial, OCDE, Comisión Europea, entre otros.

¿Qué y a quién hay que coordinar? Pues, en primer lugar, las distintas áreas materialmente afines dentro de una misma Administración pública; esto es, la coordinación intra-subjetiva u horizontal; en políticas de clima y energía, tenemos dos ejemplos recientes: por una parte, la reorganización departamental que llevó a la creación del Ministerio de la Transición Ecológica, y que reunió por primera vez las competencias sobre energía y medio ambiente (Real Decreto 864/2018) y, por otra parte, la creación de la Comisión Interministerial de Cambio Climático y Transición Energética (Real Decreto 958/2018).

En segundo lugar, aparece la pertinaz (no) coordinación entre las administraciones de distintos niveles territoriales, esto es, la coordinación vertical o inter-subjetiva. Ésta es, al tiempo, la más desafiante y la más necesaria, toda vez que las estrategias climáticas cruzan en su ejecución todos los niveles territoriales. Es en esta tarea donde fracasamos estrepitosamente, lo que equivale a duplicidades, ineficacia y reiterados incumplimientos de obligaciones europeas.  

Lo que más se parece a la estructura organizativa que necesitamos es la figura de las conferencias sectoriales, en las que concurren representantes de las administraciones estatal y autonómica en materias afines y que permite, entre otras funciones, “intercambiar información sobre las actuaciones programadas por las distintas administraciones públicas”; o ser “informadas sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos” que estén tramitando los gobiernos (autonómicos y de la nación) “que afecten a sus respectivas competencias”. De entre las 43 conferencias sectoriales constituidas, resultan aquí especialmente trascendentes las de Medio Ambiente, Energía y Asuntos relacionados con la UE.

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Se dice que la conferencia sectorial es una fórmula orgánica que ‘sólo se acerca’ a lo que exige la gobernanza multi-nivel, pues su actual regulación no hace de ellas el instrumento de trabajo, de diálogo e integración, que movilice de forma coordinada a los distintos agentes de ejecución de las políticas públicas; y es que:

  • Son órganos de perfil más político que administrativo, en los que participan el ministro y los consejeros de la materia: sería preferible integrar a los representantes del primer escalón administrativo estrictamente profesional, lo que excluye, entre otros, a ministros y secretarios de Estado y sus correlativos autonómicos;
  • El poder de convocatoria está atribuido, en exclusiva, al ministro: las comunidades autónomas, ni individualmente ni con un quórum razonable, pueden convocar estas “reuniones de trabajo”;
  • La legislación sectorial, salvo escasas excepciones, no requiere el informe de la Conferencia Sectorial aun cuando se decidan asuntos que afectan a la competencia de otras administraciones;
  • No hay representación de las administraciones locales, ni directa ni indirectamente.

Estas debilidades hacen que esta “técnica orgánica de cooperación” –como la califica la Ley 40/2015 que las regula– no satisfaga las necesidades de coordinación y cooperación que plantea la ejecución de las políticas de clima y energía, quedando su convocatoria a la (casi) total discrecionalidad del ministro correspondiente. Así, la elaboración y tramitación de la que, a día de hoy, es la norma de cabecera del sector eléctrico (Ley 24/2013) no mereció la convocatoria previa de la Conferencia Sectorial de la Energía; creada dos años antes. Pero tampoco fue convocada en los trabajos que llevarían al giro copernicano en materia energética que supuso la aprobación de los reales decretos leyes 15/2018 y 20/2018.

Desde una perspectiva más amplia, el “cambio cultural de los agentes institucionales” requiere una actualización normativa específica de la máxima importancia: me estoy refiriendo al marco constitucional.

Nuestra Constitución de 1978 incorporó la materia medio ambiente como un ámbito de competencia compartida entre el Estado y las comunidades autónomas –sin perjuicio de las que corresponden a las entidades locales, que son muchas–, y así ha quedado desde entonces.  

Entretanto, la evolución social ha determinado la emergencia de otras materias como la ecología, las energías renovables, la eficiencia energética y el paisaje, entre otras, que sí encuentran reflejo en algunos estatutos de autonomía reformados tras su aprobación inicial. Este marco ‘asimétrico’ acaba provocando, como es natural, una alta conflictividad competencial resuelta por el Tribunal Constitucional (TC), que ha de hacer un esfuerzo interpretativo extraordinario para encajar las nuevas materias en el inalterado marco de 1978.

Este desfase ha llevado a que, en recientes conflictos constitucionales sobre la titularidad de estas nuevas materias, el TC haya resuelto aplicando rigurosamente su ‘petrodoctrina’ conformada por la ya añosa (sentencia 197/1996), interpretación de la Ley del Sector Petrolero de 1992; esto es, aplicando a las nuevas materias relacionadas con el clima y la energía un entendimiento de la energía y del sector energético alumbrado cuando el mix distinguía entre petróleo y nuclear. Un entendimiento intensamente vinculado a la economía general y en el que está ausente el mínimo destello ambiental. No resulta pues, impertinente, preguntarse si en esas esforzadas interpretaciones el Tribunal Constitucional no está sobrepasando su función interpretativa para adentrarse en funciones propias del poder constituyente.

La actualización constitucional que se sugiere ha sido ya llevada a cabo por la Unión Europea respecto de sus textos normativos: el Tratado de Lisboa actualizó en 2011 los tratados constitutivos, incorporando “la lucha contra el cambio climático” como objetivo de la política ambiental, así como una política energética directamente vinculada a la promoción de energías renovables y a la eficiencia energética. De esta forma, en el mismo año que se aprueba la Estrategia Energética a 2050, se adecúa el marco institucional que ha de soportar el desarrollo y ejecución de esta estrategia; como es natural.

El Gobierno “dirige” la Administración, dice nuestra Constitución, por lo que la Administración es una entidad diferente al Gobierno que la dirige, órgano paradigmáticamente político. Si el diálogo entre los distintos niveles territoriales es en estos momentos casi impracticable en perspectiva política, no deberían trasladarse esas dificultades a los correspondientes aparatos administrativos; no al menos en un deseable modelo de Administración servicial y profesionalizada impregnada de la dirección política sólo en los más altos niveles.  

Quizás esta crisis climática pueda ser la ocasión de hacer finalmente realidad esa antigua aspiración. Las estrategias y normas jurídicas se transmiten desde el nivel internacional –obligado es referirse al Acuerdo de París de 2015), atravesando los niveles europeo y después los distintos niveles nacionales hasta llegar al local. Las estrategias que nos llegan de la UE no pueden pararse en los Pirineos debido a que 18 administraciones altamente politizadas actúan como islas. El nuevo Reglamento UE de Gobernanza de Clima y Energía de 2018 hace cumplido honor a su nombre y articula las complejas relaciones entre la Comisión y los estados miembros, y de éstos entre sí.

Veintiocho Estados miembros (pre-Brexit) y casi 800 diputados europeos se han puesto de acuerdo: ¿seremos capaces de crear estructuras de trabajo concertadas entre el Estado, las 17 comunidades autónomas y una digna representación de entidades locales? ¿Habrá alguna coordinación, complementariedad o guiño entre las previsibles 18 leyes de clima y energía? ¿O acabaremos yendo a una librería a comprar un ‘mapamundi’ de nuestra provincia?

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