La oportunidad del Pacto Global sobre Migración

Estos días se ha oído hablar bastante del Pacto Global sobre Migración (Global Compact for Migration), pero tal y como acostumbra a suceder en cuestiones migratorias, más que del Pacto y de su contenido se ha hablado de quienes lo critican. Se ha oído hablar de los cerca de 14 países que se oponen (y poco de los más de 179 que lo han firmado) y se ha oído hablar de cómo el PGM ha precipitado cambios en el Gobierno belga. Pero, ¿qué tiene este Pacto que ha generado discrepancias tan sonadas?

Dicho en pocas palabras, es el primer intento de construir un escenario de debate global sobre la gobernanza de las migraciones. Es un acuerdo no vinculante que quiere servir para identificar cuestiones clave en la gestión de este fenómeno, tanto para los países de origen como de tránsito y destino, y ofrecer un espacio estructurado de diálogo y cooperación entre los estados en materia migratoria.

El PGM surge de dos iniciativas que culminan en el documento. Por un lado porque, por primera vez, las migraciones se incluyen en un vector de desarrollo en los Objetivos de Desarrollo Sostenible para la Agenda 2030. En esta nueva agenda, se incluye un punto específico (el 10.7) que señala la necesidad de articular políticas migratorias bien gestionadas como objetivo a alcanzar. Además, se incorporan otras cuestiones que, como las remesas, la lucha contra el tráfico de personas, el acceso a los servicios básicos o el papel de las ciudades en la inclusión, determinan la importancia de las migraciones en el desarrollo global. Esta ocasión única abre un espacio de oportunidad inédito para incluirlas en la agenda internacional.

Por otro lado, a finales de 2016 se aprobó en Naciones Unidas la Declaración de Nueva York sobre personas migrantes y refugiadas, que recoge la voluntad política de los líderes mundiales para salvar vidas, proteger los derechos humanos y compartir responsabilidades de la gestión migratoria a nivel mundial. Buscaba alcanzar acuerdos de mínimos que permitan a los 193 países que la aprobaron avanzar en un enfoque integral sobre la movilidad humana y mejorar los mecanismos de cooperación para proteger la seguridad, la dignidad y los derechos y libertades fundamentales de las personas migrantes; apoyar a los países que acogen a mayor número de personas refugiadas y migrantes; facilitar la integración e inclusión de las mismas en las sociedades de destino, y combatir la xenofobia y la discriminación.

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La Declaración también abre las puertas a avanzar en unas líneas de trabajo que, de manera no vinculante, permitan a los estados mejorar sus políticas de inmigración. De ahí surge la invitación a desarrollar dos pactos globales: uno sobre personas refugiadas y otra sobre migraciones. Mientras el primero se sustenta en un marco normativo ya desarrollado y vinculante (como son la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967), el Pacto Global para la Migración es un intento ‘light’ de fortalecer la gobernanza global de las migraciones, sustentado siempre en el papel clave de los estados.

Desde septiembre de 2016 hasta julio de 2018, se ha estado trabajando en el PGM, mediante una fase de elaboración que se ha articulado a través de distintos procesos de consulta temáticos y regionales en los que han participado centenares de actores gubernamentales de distintos países y administraciones, de la sociedad civil, de la Academia, etc. Se han planteado cuestiones relacionadas con los derechos humanos y la inclusión social; con cómo entender los drivers de las migraciones (incluyendo, por ejemplo, el cambio climático); con cómo mejorar la cooperación en la lucha contra el tráfico de personas; con mejorar la gestión del control fronterizo, o con resaltar la importancia de las remesas y la contribución de las diásporas, entre otros. El primer borrador, co-facilitado por México y Suiza, se aprobó en enero de este año, y hasta julio ha sido objeto de negociaciones inter-gubernamentales que han fructificado en un documento final que se adoptó en la Cumbre de Marrakech (10 de diciembre).

El PGM incluye 23 objetivos para una migración ordenada, segura y regular, y señala en numerosas ocasiones que todos ellos deben desarrollarse según las competencias y voluntades de los estados.

Este instrumento declarativo, sin capacidad vinculante y que recuerda constantemente que las políticas migratorias son competencia exclusiva de los estados, se constituye, por lo tanto, como una oportunidad única para avanzar en un debate global, asumiendo que se trata de un fenómeno que requiere de una mejor colaboración y diálogo inter-estatal si se quiere que funcione.

Apunta cuestiones claves como la necesidad de la corresponsabilidad; enfatiza un enfoque de derechos que se suma a todo el marco normativo ya existente en el ámbito de Naciones Unidas; señala la necesidad de luchar contra la explotación, el tráfico de personas y la discriminación, y promulga la idea de ir avanzando hacia un marco compartido en materia migratoria; siempre sobre la base de la voluntariedad.

A priori, se trata de elementos que no se alejan ni del marco narrativo de Naciones Unidas en materia de derechos humanos ni del reconocimiento de sus limitaciones a la hora de establecer obligaciones para los estados en materia migratoria. Aun así, la aprobación del PGM se ha convertido en una nueva trinchera del debate migratorio en el escenario internacional.

Para algunas voces, especialmente de la sociedad civil, se ve como una oportunidad única para avanzar en una gobernanza global de las migraciones: pueden interpretarlo así si les complace, pero el PGM sólo ordena lo que algunos otros tratados internacionales ya recogen y, en cualquier caso, su carácter no vinculante hace difícil pensar que este sea un objetivo tangible en el corto y medio plazo. Para otras voces, de determinados estados, se ve como una intromisión intolerable sobre la soberanía nacional y sobre la toma de decisiones en esta materia. Aquí, la incongruencia de la afirmación ante un texto no vinculante es evidente. Para algunos países de origen y tránsito, es la oportunidad de plantearse unas políticas migratorias integrales y vincularlas al desarrollo de sus sociedades. Para algunos países de destino, es una amenaza a su identidad nacional o una normalización de la irregularidad. Para algunas voces, sabe a poco; para otras, demasiado.

Es especialmente lacerante el caso de los países miembros de la Unión Europea, porque el PGM no les obliga a nada que no deban cumplir ya por normativa europea. Y, en cualquier caso, el marco legal de la UE establece unos mínimos sobre qué y cómo aceptar a la población extranjera, pero tampoco reduce en lo más mínimo la decisión final de aceptar una persona migrante o refugiada en su territorio; como, por cierto, hemos visto en los últimos años. La Comisión Europea propuso a los estados miembros avalar de modo conjunto el PGM en marzo de 2018, una iniciativa que se quedó en un cajón pero sobre la que no hubo debate público. Curiosamente, la oposición promovida por Hungría, y a la que se han sumado muchos de los países vecinos, no ha sucedido a lo largo de los casi dos años de debate, sino en el momento de la foto final, seguramente para aprovechar el tirón mediático. Se entiende, por lo tanto, que para los líderes de estos países, lo que más molestia les produce del PGM es el punto 17, que aboga por eliminar todas las formas de discriminación y promover un discurso público basado en la evidencia para redefinir las percepciones de la migración. Si uno construye discursos xenófobos para alcanzar nuevas cuotas de poder, el contenido del PGM le puede parecer un tirón de orejas, aun cuando no esté obligado a cambiar su actitud. De nuevo, se confirma lo que Javier de Lucas ha recordado en más de una ocasión: en muchos países, las políticas de inmigración no están hechas para gestionar el fenómeno migratorio, sino para enviar mensajes nativistas a sus poblaciones nacionales.

Fuente: ISPI.

Desaprovechar cualquier espacio que plantee la necesidad de articular (y discutir) un mejor marco de gobernanza colaborativa de un fenómeno como las migraciones es de una miopía preocupante, o de una mala intención evidente; porque no resuelve nada (que sería el objetivo final de cualquier política pública), pero especialmente porque dificulta la construcción de alternativas que promuevan migraciones ordenadas, seguras y regulares. Parece que, para algunos (que de momento son pocos), este debate es la oportunidad perfecta para atacar cualquier iniciativa que supere los límites del estado-nación, y ya de paso, cualquiera  de las instituciones que, como Naciones Unidas o la Unión Europea, promueven la coordinación. Teniendo en cuenta, además, que lo hacen en un marco de derechos y deberes básicos, cabe preguntarse si las voces discordantes del PGM también están por intentar deshacer estas estructuras de garantías.

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