La reforma constitucional de las Cortes Generales

Como es conocido, el Título III de la Constitución (artículos 66 a 96) lleva por rúbrica De las Cortes Generales y regula la composición y funcionamiento de nuestro Parlamento bicameral, la elaboración y aprobación de las leyes y la dimensión constitucional de los tratados internacionales. En el breve espacio disponible esbozaremos algunas de las reformas que precisa dicho Título constitucional, destacando ya que, en principio, debieran llevarse a cabo por el procedimiento previsto en el artículo 167 de la CE. No podrán estar todos los cambios que son necesarios, pero sí son necesarios todos los que se comentarán.

Empezamos con el artículo 68, que diseña el procedimiento de elección del Congreso y lo hace con unos mimbres que dificultan que se cumpla el mandato de representación proporcional (68.3), pues el tamaño máximo de la Cámara (400 miembros, aunque hasta ahora siempre ha tenido 350), unido a la previsión de circunscripciones provinciales no facilita dicha proporcionalidad; máxime cuando el Legislador electoral ha optado por la fórmula D’Hondt y una asignación mínima a cada provincia de dos representantes. No en vano, ha habido cuatro legislaturas con mayorías absolutas sin que la opción ganadora llegara al 50% de los sufragios.

Una manera de favorecer la proporcionalidad sería ampliar a 500 el número de escaños a elegir (tamaño más acorde con la población española) y precisar en la CE que la asignación mínima sea de un escaño por provincia. Un complemento necesario sería reformar la Ley Electoral para introducir la fórmula Sainte-Laguë, que ofrece resultados más proporcionales que la D’Hondt en circunscripciones con pocos escaños.

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Otra reforma que me parece importante sería la del 68.5, que habla de electores y elegibles “españoles”: en un sistema democrático avanzado, el sufragio tiene que reconocerse también a los extranjeros residentes que cumplan condiciones de arraigo.

El presidente del Gobierno ha avanzado una propuesta de reforma de los aforamientos (artículo 71.3). A mi juicio, lo anticipado se queda corto y no aborda otros aspectos del artículo 71 que también precisan cambios: la imposibilidad de detener a los parlamentarios tendría que reducirse a eventuales delitos relacionados con el ejercicio de sus funciones; habría que suprimir la exigencia de autorización previa de las cámaras para que sean inculpados, y el aforamiento tendría que desaparecer por completo. Esta sustracción constitucional al tribunal natural no existe en países como Alemania, Gran Bretaña o Estados Unidos.

En tercer lugar, convendría garantizar, como hacen las constituciones alemana y portuguesa, que la creación de comisiones de investigación (artículo 76) pueda acordarse a petición de una minoría cualificada (por ejemplo, un tercio de la Cámara), sin precisar el acuerdo de la mayoría, poco proclive a aceptar controles que puedan perturbar la gestión de gobierno.

Este Título de la CE también regula, y de modo muy cicatero, dos de los mecanismos de participación popular inmediata en el ejercicio del poder: la iniciativa legislativa popular y el referéndum. La primera está contemplada en el artículo 87.3, que exige el respaldo de 500.000 firmas (en Italia bastan 50.000), y que, más relevante todavía, excluye esta iniciativa en “materias propias de ley orgánica”, con lo que se veda a esta institución el acceso a cuestiones directamente relacionadas con el desarrollo constitucional, como los derechos fundamentales y las libertades públicas, los estatutos de Autonomía y el régimen electoral general (artículo 81), además de todos aquellos ámbitos cuya regulación exige, por mandato constitucional, la aprobación de una Ley Orgánica (Defensor del Pueblo, Consejo General del Poder Judicial, sucesión  a la Jefatura del Estado,…). También se excluye (artículo 166 en relación con el 87 de la CE) la iniciativa popular de la reforma constitucional.

En cuanto al referéndum, lo primero que llama la atención es que mientras que en la Constitución de la Segunda República se contempló, aunque con limitaciones, la figura del referéndum legislativo, tal cosa no ocurre en la vigente Constitución, donde ni se habilita a los ciudadanos para solicitar la convocatoria de una consulta ni se prevé el carácter legislativo o abrogativo de la misma, contemplado en otros ordenamientos constitucionales y -por eso merece una reflexión especial- también previsto en el anteproyecto de Constitución. En particular, y por lo que se refiere a la consulta popular prevista en el artículo 92, la propuesta está reservada al presidente del Gobierno -en el artículo 85 del anteproyecto de Constitución esta facultad se otorgaba al Gobierno, a cualquiera de las cámaras de las Cortes Generales y a tres asambleas de los denominados territorios autónomos-, y debe ser autorizada por el Congreso de los Diputados.

La reforma de los tres últimos artículos mencionados (87.3, 92 y 166) fue impulsada por el Parlamento asturiano, que aprobó el 19 de septiembre de 2014 una propuesta que ha sido remitida al Congreso, donde nadie la ha tomado en consideración hasta la fecha. Dice literalmente: “El apartado 3 del artículo 87 de la Constitución queda redactado como sigue: Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso, se exigirán 500.000 firmas acreditadas, y a las proposiciones de iniciativa legislativa popular les será en todo caso de aplicación lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 134. No procederá dicha iniciativa para la aprobación o modificación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni en materias tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

El artículo 92 de la Constitución queda redactado como sigue:

“1.- Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a plebiscito de todos los ciudadanos. Esta consulta será convocada por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados, o a iniciativa de quinientos mil electores.

2.- Podrá ser sometida a referéndum la derogación de leyes en vigor, cuando así lo soliciten ante la Mesa del Congreso de los Diputados quinientos mil electores. El resultado del referéndum será vinculante cuando haya participado en la votación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y haya sido aprobado por mayoría de los votos válidamente emitidos. No procederá esta iniciativa en materias tributarias, presupuestarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

3.- El plebiscito y el referéndum se realizarán en la misma fecha que los procesos electorales de ámbito nacional siempre que coincidan con el mismo año.

4.- Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento del plebiscito y de las distintas modalidades del referéndum previstas en la Constitución”.

El artículo 166 de la Constitución queda redactado como sigue: “La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en el artículo 87.”

Disposición final. La presente reforma del apartado 3 del artículo 87, del artículo 92 y del artículo 166 de la Constitución entra en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

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