La reforma constitucional del Tribunal Constitucional

La regulación constitucional del TC está contenida, en lo fundamental, en el Título IX, al que da nombre. Es una regulación básica, de mínimos, que se refiere a la composición del Tribunal y modo de elección de sus miembros; a los requisitos para acceder a la condición de magistrado y el régimen de incompatibilidades; al modo de elección del presidente; al núcleo de las competencias del Tribunal; a los sujetos legitimados para iniciar algunos de los procesos constitucionales y, de modo muy genérico, al régimen de publicidad y efectos de sus decisiones. El último artículo de este Título remite a una ley orgánica para la regulación en detalle de lo relativo al funcionamiento del Tribunal, el estatuto de sus miembros y los procedimientos constitucionales. En total, su diseño y la jurisdicción constitucional ocupan siete artículos. Este Título y el siguiente, sobre la reforma de la Constitución, son los más breves de la Norma Fundamental.  

Esta reducida regulación fue seguramente una opción del constituyente que, de este modo, trasladaba al legislador orgánico la tarea de completar, sobre este esqueleto básico, la forma de nuestra jurisdicción constitucional. Esto dota de flexibilidad al modelo, que puede ser modificado o retocado a lo largo del tiempo por el legislador. También implica que, si en algún momento se considera precisa una reforma o revisión de aspectos centrales de su modo de organización o funcionamiento, o de los procedimientos constitucionales, con mucha probabilidad será suficiente para llevarla a cabo con proceder a la reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. No obstante, aunque la regulación sea de mínimos, sigue siendo fundamental, y, por lo demás, bastante precisa en lo que se refiere a la composición del Tribunal Constitucional, al modo de elección de sus miembros y a la duración de su mandato, de manera que cualquier cambio que afecte a estos aspectos solo puede introducirse por vía de reforma de la Carta Magna.

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Puesto que de lo que se trata es de apuntar qué reformas constitucionales convendrían al TC (sin entrar en las cuestiones mejorables de su organización o funcionamiento en aspectos regulados en la ley) me voy a referir en lo que sigue a unas pocas modificaciones que, sin introducir grandes alteraciones en un diseño básico que se ha probado en general satisfactorio, supondrían una mejora significativa de la regulación actual. Como se verá, sólo una de estas modificaciones se considera críticamente necesaria. La necesaria brevedad del apunte impide desarrollar con el debido detalle los argumentos en apoyo de la reforma. El tipo de procedimiento a seguir para la modificación de los contenidos de los artículos del Título IX es el de la reforma constitucional simple, o menos agravada, previsto en el artículo 167 de la Constitución.

1.- Reforma del artículo 159.3 para suprimir la exigencia de la “renovación por tercios” del Tribunal. Es una reforma tan sencilla como necesaria y su efecto inmediato sería el de terminar con los problemas derivados de la incompatibilidad entre las dos reglas que contiene ese apartado: la que establece la duración del mandato de los jueces constitucionales y la que impone la renovación del Tribunal por bloques.

En origen, la combinación de estas dos reglas (duración de nueve años del mandato de los jueces constitucionales y renovación de cuatro jueces cada tres años) obedeció a la prudente finalidad de que la renovación del Tribunal no sucediera de modo abrupto, con la sustitución de todos los jueces al mismo tiempo. Esta situación se consideraba indeseable no sólo porque el cambio simultáneo de todos los jueces pondría en riesgo la coherencia y continuidad del modo de decidir del Tribunal, sino también porque la perspectiva de cambio una vez cada nueve años pondría inevitablemente una enorme presión política sobre la legislatura llamada a elegirlo, que se trasladaría al proceso de designación de los nuevos miembros.

Que el cumplimiento estricto de ambas condiciones era imposible se puso de manifiesto desde el principio, como lo atestigua la Disposición Transitoria Novena de la Constitución. En ella se preveía un período de ajuste inicial que, para hacer posible en el futuro la renovación por tercios cada tres años, excepcionaba el cumplimiento de la regla de la duración del mandato para algunos de los magistrados del primer Tribunal, según un sistema de sorteos. En la práctica, el resultado fue que, mientras el Tribunal comenzaba a renovarse por tercios, la duración del mandato de los primeros jueces se demostraba extremadamente oscilante, con variaciones que iban desde menos de un año –por renuncia- hasta 12 –por efecto de la prórroga del mandato como consecuencia del retraso en la renovación. Hacia 1992 ya estaba claro que el cumplimiento de la cadencia trienal de la renovación dependía completamente de la colaboración y empeño que pusieran en ello los órganos llamados por la Constitución a seleccionar a los miembros del TC.

La justificación inicial para primar la regla de la renovación por bloques hoy ha perdido peso. Por supuesto, sigue siendo una mala idea la sustitución del Tribunal al completo de una vez, pero esa eventualidad resulta hoy, cuando no coinciden en el tiempo los nombramientos de los integrantes del Tribunal, una hipótesis lejana que no justifica que se siga violentando la regla constitucional de la duración del mandato de los jueces, garantía de estatus. La renovación por bloques se ha demostrado disfuncional y perniciosa: ha contribuido a la politización del procedimiento de selección de los miembros del Tribunal, no aporta a estas alturas nada a la coherencia de su jurisprudencia y, al contrario, perturba su actividad interna, que inevitablemente se ve afectada y se ralentiza con la llegada de cada período de renovación.

El aseguramiento de la regla de la duración del mandato también reclama la eliminación de la previsión legal de su prorrogatio, al menos en su versión actual, sin límite temporal (el art. 17.2 de la ley del Tribunal Constitucional prevé que los jueces constitucionales cuyo mandato haya expirado continúen en el ejercicio de sus funciones en tanto no haya tomado posesión su sustituto).

2.- Revisión de la regulación constitucional sobre duración del mandato de los jueces constitucionales, requisitos de los candidatos e incompatibilidades de los miembros del Tribunal.  

Otras modificaciones al artículo 159 pueden contribuir a reforzar las condiciones de competencia, neutralidad e independencia de los jueces constitucionales individualmente considerados, algo que no sólo beneficia al funcionamiento de la institución, sino que aleja el prejuicio extendido de la dependencia política de los miembros del Tribunal.  

  • Ampliación del mandato de los jueces de nueve a 12 años, sin posibilidad de renovación y con fijación de edad máxima. Aunque sigue habiendo buenas razones para preferir el mandato temporal al vitalicio de los jueces constitucionales, la experiencia demuestra que un mandato largo sin posibilidad de renovación es una eficaz garantía de independencia para el juez constitucional. Nada asegura que un mandato más largo eliminará los retrasos en la renovación, pero es posible que esta condición, unida a la eliminación de la prórroga, añada incentivos a la renovación puntual por los órganos encargados.

La ampliación de la duración del mandato debiera acompañarse de la introducción de un límite de edad coincidente, por ejemplo, con el que rige para los miembros de los tribunales del Poder Judicial. Ésta es una condición corriente en las jurisdicciones constitucionales europeas que optan por mandatos largos y una tendencia cada vez más extendida. No sería preciso fijar en la Constitución la edad límite. Bastaría con la previsión de este límite, dejando su concreción a la ley del Tribunal.  

  • Especificación de los requisitos profesionales de los candidatos con mayor énfasis en la experiencia. Si bien la actual regulación (en el apartado segundo del artículo 159) de los requisitos para ser magistrado del Tribunal Constitucional en modo alguno dificulta o imposibilita la selección de los mejores candidatos, algunos expertos la consideran no lo suficientemente exigente. La crítica no se hace en abstracto, sino con la mente puesta en algunos casos contados de candidatos que cumplieron por la mínima con el requisito de los 15 años de ejercicio profesional. Para evitar la repetición de estos supuestos, podría elevarse el número de años de experiencia (en Alemania se fija en 20 años y se establece una edad mínima de 40 para acceder al Tribunal Constitucional).
  • Incorporación del régimen de incompatibilidades del Poder Judicial, sin especialidades. Para evitar las dudas que en alguna ocasión ha planteado la interpretación del actual apartado 4 del artículo 159 en relación con situaciones concretas –compatibilidad de la condición de miembro del Tribunal Constitucional con la condición de afiliado a un partido político-, lo más adecuado sería establecer que durante la duración de su mandato, los magistrados estén sujetos al mismo régimen de incompatibilidades de los jueces ordinarios.

3.- Otras modificaciones: reforma técnica. En un país en el que la reforma constitucional es vista con extremada suspicacia, una propuesta de reforma constitucional justificada por el interés en introducir mejoras técnicas puede ser considerada casi una frivolidad. Pero si el convencimiento de su necesidad y conveniencia se abrieran paso ante propuestas más sustantivas como las antes mencionadas, tendría sentido aprovechar la ocasión para mejorar la redacción de otras disposiciones de este Título IX, sustituir expresiones equívocas y, en el caso concreto del artículo 161.1 a), eliminar un resto de una enmienda olvidada.

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